城鄉(xiāng)規(guī)劃師如何理解城市過度規(guī)劃的反思
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近年來，國內(nèi)部分城市(上海、天津、深圳等)逐步開展城市設(shè)計法定化的工作，將城市設(shè)計的部分成果納入控規(guī)，作為土地開發(fā)的強制性規(guī)定，確保城市空間景觀的真實品質(zhì)。一些學(xué)者認為城市設(shè)計法定化能夠有效彌補控規(guī)的不足，是今后規(guī)劃管理的發(fā)展方向;也有學(xué)者認為城市設(shè)計應(yīng)該合法化，而不能法條化。本文分別從法律和城市設(shè)計兩個角度探討城市設(shè)計法定化能否真正實現(xiàn)制度設(shè)計者的最初設(shè)想。
1規(guī)劃的法定與非法定
1.1現(xiàn)行有關(guān)法定規(guī)劃的規(guī)定
在現(xiàn)行的規(guī)劃體系中，總規(guī)、分區(qū)規(guī)劃和控規(guī)為法定規(guī)劃，修規(guī)為非法定規(guī)劃。至于城市設(shè)計，在1989年出臺的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》和2008年出臺的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》兩部法律中均未提及，相關(guān)業(yè)務(wù)在20世紀90年代中期后才開始普及。直到2015年召開的中央城市工作會議提出“要加強城市設(shè)計”“全面開展城市設(shè)計”的要求，城市設(shè)計的地位才得到提升。但這只是在中央政策層面給予城市設(shè)計一定的地位，并非在法律層面賦予城市設(shè)計相應(yīng)的權(quán)限。
規(guī)劃法、編制辦法等法律法規(guī)對法定規(guī)劃及其權(quán)限的界定是相當嚴謹?shù)摹Ｊ紫仍诔绦蛏?，總?guī)和控規(guī)必須編制，是城市土地出讓與開發(fā)的必要依據(jù);其次，法定規(guī)劃的編制主體必須是政府;最后，法定規(guī)劃中只有強制性內(nèi)容是必須嚴格執(zhí)行的，如總規(guī)的強制性內(nèi)容包括“規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災(zāi)減災(zāi)”，控規(guī)的強制性內(nèi)容包括“各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套規(guī)定”等。
從上可以看出，規(guī)劃法規(guī)對于法定規(guī)劃的界定主要遵循兩大原則：①合理劃定規(guī)劃權(quán)限，既賦予規(guī)劃法定約束力，又防止濫權(quán);②強制性要求的主要目的在于維護城市總體公共利益不被損害(如水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護等)，保障公共物品與服務(wù)(如基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套規(guī)定等)，這在一定程度上體現(xiàn)了市場經(jīng)濟條件下政府與市場分權(quán)的精神，即法定的重點在監(jiān)督市場秩序以及市場不能提供的公共物品上。
1.2城市設(shè)計法定化的邏輯
城市設(shè)計法定化的起因，源自在現(xiàn)有法定規(guī)劃(尤其是控規(guī))的控制下，城市開發(fā)建設(shè)的實際成果可能與規(guī)劃的最初設(shè)想相去甚遠。一方面，控規(guī)中的規(guī)定多基于二維平面，缺少對三維空間的詳細規(guī)定，而且其控制對象多以面為主，不針對更小的空間單元。另一方面，企業(yè)的開發(fā)建設(shè)行為一般基于不違反控規(guī)前提下自身經(jīng)濟效益最大化的原則，而不注重對城市形象的塑造。以高度控制為例，常會出現(xiàn)一條街道或一個街區(qū)的建筑全部達到限高、總體空間形象呆板無趣的現(xiàn)象。因此，規(guī)劃管理部門試圖以城市設(shè)計的成果來細化、輔助已有法定規(guī)劃，實現(xiàn)對建設(shè)效果的優(yōu)化。各地以城市設(shè)計反推控規(guī)指標的實踐可視為城市設(shè)計法定化的一種萌芽，但區(qū)別在于天津等地的做法是優(yōu)化控規(guī)，上海等地的做法則是直接賦予城市設(shè)計更高的法律效力。
(1)上海：重點地區(qū)控詳圖則由普適圖則+附加圖則構(gòu)成。其中，附加圖則的任務(wù)是基于城市設(shè)計方案，管控城市三維空間要素，其與控規(guī)同步編制，且與一般控規(guī)編制審批規(guī)程完全一致。一般要求在附加圖則審批完成前不予開展土地出讓工作。首先，由規(guī)劃管理部門和方案匯總單位基于城市設(shè)計方案比選形成整合方案，并制定法定成果。其次，量化空間指標，研究制定空間目標的具體取值，將指標分為“強制性”和“引導(dǎo)性”兩類，其中“強制性”指標為實現(xiàn)空間目標的必要管控指標。最后，據(jù)此開展建筑方案驗證，形成法定圖則和管理條文，土地管理部門將附加圖則管控要求納入土地出讓合同，建筑管理部門依據(jù)附加圖則要求審批建筑方案。
(2)天津：由天津市規(guī)劃局委托天津市城市規(guī)劃設(shè)計研究院將中心城區(qū)各層級的城市設(shè)計成果統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為城市設(shè)計導(dǎo)則，分“設(shè)計總則”和“設(shè)計分則”兩個層面。其中，“設(shè)計總則”層面與控規(guī)的單元層面相對應(yīng)，從整體風格、空間意象、街道類型、開敞空間及建筑形態(tài)5個方面提出控制要求。“設(shè)計分則”層面與土地細分導(dǎo)則的地塊層面相對應(yīng)，從建筑退線、建筑貼線率、建筑主立面及入口門廳位置等15個方面提出控制要求。“設(shè)計總則”直接作為控規(guī)的控制要素，是核提規(guī)劃設(shè)計條件、審查方案的主要依據(jù)。
從上可以看出，城市設(shè)計法定化的邏輯大體可以概括為控制要求細化+法定效力，由此管控的效果一定比原控規(guī)更細致、更有效。但事實果真如此嗎?以下筆者將從法律和城市設(shè)計本身兩個視角來驗證這個邏輯。
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