城鄉(xiāng)規(guī)劃師|鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式巨變下的國(guó)土空間規(guī)劃

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導(dǎo)讀

隨著城鎮(zhèn)化的加速，習(xí)近平總書(shū)記指出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式;產(chǎn)業(yè)和人口向中心城市和城市群集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長(zhǎng)動(dòng)力源，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)總體效率提升”，這種深刻的變化將帶來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式的巨變。

一、城鎮(zhèn)化巨變加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)徹底萎縮和轉(zhuǎn)型

在當(dāng)前這種錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)下，我國(guó)城鎮(zhèn)化到底是什么情況?鄉(xiāng)村到底是什么現(xiàn)狀?巨量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)該如何發(fā)展?

➢ 1. 不準(zhǔn)確的城鎮(zhèn)化率。

我國(guó)城鎮(zhèn)化率目前公布為60%，由于城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)大都從城市單向調(diào)查居多，同時(shí)農(nóng)村惠農(nóng)政策加大，不愿暴露人口流失等因素導(dǎo)致我國(guó)的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)極不符實(shí)。根據(jù)筆者全國(guó)各地調(diào)研和抽樣調(diào)查，大量的鎮(zhèn)區(qū)空心率一般在50%，鄉(xiāng)村人口大部分只剩下30%。真實(shí)的城鎮(zhèn)化率應(yīng)該在65~70%，遠(yuǎn)大于公布的數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到了拐點(diǎn)。呼吁國(guó)家和各地通過(guò)電信部門長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)掌握準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。

➢ 2. 大量鄉(xiāng)村瀕臨解體。

鄉(xiāng)村60歲以上的人大都在務(wù)農(nóng)，中青年都出去打工也不會(huì)種田了，近兩年婦女和兒童也被農(nóng)二代接走了，連村干部都很難選齊。目前中國(guó)農(nóng)民工總量約為2.5億人，每年新增農(nóng)民工只有100萬(wàn)至200萬(wàn)人。鎮(zhèn)鄉(xiāng)萎縮，大部分面臨衰敗和空心。村莊凋敝，50%瀕臨解體和死亡，城鎮(zhèn)化已經(jīng)發(fā)生了巨變。少量的老人使用比較大的村莊基礎(chǔ)設(shè)施是極不經(jīng)濟(jì)的，這就需要加速城鎮(zhèn)化了，城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象將自然漸弱和消除。

➢ 3. 85%才是城鎮(zhèn)化的平衡點(diǎn)。

學(xué)界普遍把80%作為我國(guó)城鎮(zhèn)化的平衡點(diǎn)。但是根據(jù)實(shí)際情況預(yù)測(cè)，同時(shí)參考日本城鎮(zhèn)化率93%的發(fā)展模式，我們判斷至少85%才是我國(guó)城鎮(zhèn)化的平衡點(diǎn)，逆城市化也只會(huì)在大城市郊區(qū)山清水秀之地出現(xiàn)。

➢ 4. 中西部市縣發(fā)展面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

未來(lái)縣域經(jīng)濟(jì)人口發(fā)展主要體現(xiàn)在大都市郊區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚群帶、文旅資源豐富地區(qū)，其他地區(qū)呈萎縮趨勢(shì)。很多市縣域的人口在流失，縣域經(jīng)濟(jì)也遇到了巨大的挑戰(zhàn)，之前招商引資吸引的產(chǎn)業(yè)都紛紛流向的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。中西部地區(qū)市縣急需加速把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口和產(chǎn)業(yè)集聚到縣城，縣城是最佳的集聚點(diǎn)，這次國(guó)家發(fā)改委提出縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)也是考慮這種趨勢(shì)?？h城的房?jī)r(jià)往往3000~5000元/平方，門檻比較低與鄉(xiāng)村自建房差不多。一部分中西部縣城萎縮向特色小城鎮(zhèn)發(fā)展。

➢ 5. 大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將面臨徹底萎縮(消亡)。

全國(guó)選取的兩批3594個(gè)全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)大部分沒(méi)有發(fā)展動(dòng)力，405個(gè)全國(guó)特色小城鎮(zhèn)也停滯不前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衰敗是不可避免的自然規(guī)律。需要把全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中統(tǒng)籌安排，加速把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口產(chǎn)業(yè)集聚到縣城。事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部早已經(jīng)把他們家安在縣城了。未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口會(huì)很少，這么少的人待在鄉(xiāng)鎮(zhèn)是更不經(jīng)濟(jì)的。

➢ 6. 加速鎮(zhèn)改鄉(xiāng)的減量發(fā)展。

小鎮(zhèn)改鄉(xiāng)。過(guò)去都是鄉(xiāng)改成鎮(zhèn)，未來(lái)鎮(zhèn)改鄉(xiāng)是個(gè)主流趨勢(shì)。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)將減少建設(shè)，加強(qiáng)服務(wù)和管理，小城鎮(zhèn)又改回了鄉(xiāng)一級(jí)的管理。一些城鎮(zhèn)化率比較高的地方已經(jīng)提前顯現(xiàn)這些情況。在規(guī)劃中要重點(diǎn)研究鎮(zhèn)區(qū)騰退減量的方案，一些公共建筑如何集中復(fù)合使用，閑置的公建如何轉(zhuǎn)換使用功能，空心的住房如何生態(tài)修復(fù)和騰退復(fù)墾。

➢ 7. 都市圈的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)將迎來(lái)快速發(fā)展的機(jī)遇。

大鎮(zhèn)融城。一部分發(fā)展大鎮(zhèn)面臨轉(zhuǎn)型、融入和重構(gòu)，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)規(guī)模已經(jīng)完全融入產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和城市群了。他們的發(fā)展面臨徹底的融入和城鄉(xiāng)重構(gòu)。北京在發(fā)展新市鎮(zhèn)，山東發(fā)展新生小城市，南方在試點(diǎn)鎮(zhèn)級(jí)市，城市群里的小城鎮(zhèn)是重要的組成部分。

“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”面臨巨大的挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的萎縮預(yù)示著未來(lái)客觀發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，騰退和衰減是未來(lái)小城鎮(zhèn)發(fā)展的主流。到了徹底轉(zhuǎn)變小城鎮(zhèn)發(fā)展思路的時(shí)候了!

城鄉(xiāng)規(guī)劃里最突出的問(wèn)題就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。如果說(shuō)城市(開(kāi)發(fā)區(qū)、新區(qū))規(guī)劃存在一定程度超前的話，過(guò)去的20年，我國(guó)的小城鎮(zhèn)普遍沒(méi)有增長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃指引下的土地征用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給國(guó)家造成了巨大的閑置和浪費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是規(guī)劃體系過(guò)去20年最大的失誤和敗筆。

二、城鄉(xiāng)空間呈現(xiàn)城聚鄉(xiāng)散的新格局(趨勢(shì))

伴隨著城鎮(zhèn)化的變化，縣域城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨變。未來(lái)是一個(gè)什么樣的新結(jié)構(gòu)呢?

➢ 1. 中西部城鄉(xiāng)空間呈現(xiàn)“城聚鄉(xiāng)散”的新趨勢(shì)。

集聚的縣城(營(yíng)造活力特色)?？h城是行政、商業(yè)和文化的有機(jī)生命體，還將持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口要主動(dòng)集聚到縣城，鄉(xiāng)村的文化隨之融入城市。要全力做大縣城，打造低門檻生態(tài)城郊，承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口。在河北省張北縣的全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中，我們加大全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣城集聚的力度，做大縣城，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，構(gòu)建“大城小鄉(xiāng)”的新格局。

萎縮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(突出管理服務(wù))。管理和服務(wù)鄉(xiāng)村是未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要職能，鎮(zhèn)區(qū)未來(lái)會(huì)剩下全鎮(zhèn)10~15%的人，對(duì)于平均兩三萬(wàn)人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是兩三千人。50%小城鎮(zhèn)都會(huì)回到鄉(xiāng)的管理功能。貴州的鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)、黑龍江鎮(zhèn)場(chǎng)合一都是很好的探索。消

亡的村莊(雕刻精美村居)。90%的村莊都會(huì)解體和消亡。鄉(xiāng)村振興不是單個(gè)的村莊振興，散居和莊園將是的新的形態(tài)，村莊將大量出現(xiàn)村改居、有村無(wú)莊、散戶分布。要多采用生態(tài)恢復(fù)修復(fù)，空心宅院栽樹(shù)綠化。

➢ 2. 城鄉(xiāng)三生空間顯現(xiàn)“緊湊的城鄉(xiāng)、恢復(fù)的生態(tài)、整合的田園”的新格局。

城鄉(xiāng)未來(lái)生活緊湊，生態(tài)恢復(fù)，縣集聚，鎮(zhèn)消亡，鄉(xiāng)服務(wù)，鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)。鄉(xiāng)村衰敗是件好事，鄉(xiāng)村不是真的衰敗，是自然生態(tài)的發(fā)展，鄉(xiāng)村衰敗說(shuō)明城市發(fā)展。德國(guó)不強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)，所以鄉(xiāng)村非常美，到處都是風(fēng)景和花園。隨著城鎮(zhèn)化的加速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又回歸傳統(tǒng)的理想風(fēng)水格局，風(fēng)水就是古代的國(guó)土空間規(guī)劃?？茖W(xué)精準(zhǔn)的重構(gòu)符合實(shí)際情況的城鄉(xiāng)新格局是一切發(fā)展的基礎(chǔ)。

湖北省宜都市目前70%人都集聚在沿江的“一城三區(qū)”周邊。我們把三區(qū)及鄰近鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃成城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶，預(yù)測(cè)將集聚全市90%的人口，里面的村莊超前高標(biāo)準(zhǔn)的打造未來(lái)鄉(xiāng)村，其他地區(qū)盡量減少投入或者騰退，這種超前的未來(lái)城鄉(xiāng)格局將會(huì)大量的減少重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)。

➢ 3. 融入發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來(lái)的新方向。

中心城市(城市群)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)融入都市圈;城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市功能重構(gòu);產(chǎn)業(yè)帶里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)作和升級(jí);景區(qū)附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)景鎮(zhèn)融合;縣域里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣城聯(lián)動(dòng)發(fā)展;偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)。

➢ 4. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村振興的最基本單元。

村莊瀕臨解體，很多管理職能和公共服務(wù)的都轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)了，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為治理單元更符合實(shí)際情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)論從規(guī)模、地域面積、管理職能都是落實(shí)縣域鄉(xiāng)村振興的最為經(jīng)濟(jì)、高效的單元，村莊沒(méi)法實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

三、倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)徹底集聚和轉(zhuǎn)型

全國(guó)的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)向大的區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群集聚。縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)流失衰敗，面臨巨大的挑戰(zhàn)。八九十年代所形成的村村冒煙、鎮(zhèn)鎮(zhèn)點(diǎn)火的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)面臨生死和重新發(fā)展。到了必須徹底把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)統(tǒng)一集聚，精準(zhǔn)定位，轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)候了。

➢ 1. 傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再適合本地發(fā)展。

大多數(shù)傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以生存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地貌似便宜，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物流成本、人工、服務(wù)管理等綜合成本并不經(jīng)濟(jì)，因此要嚴(yán)控鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)就地發(fā)展。

➢ 2. 縣域經(jīng)濟(jì)需要集聚所有企業(yè)。

就大部分地區(qū)而言，縣域經(jīng)濟(jì)資源稟賦只能集中起來(lái)在一處發(fā)展，全縣需要建設(shè)統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園。河南省在前些年在每個(gè)縣和重點(diǎn)鎮(zhèn)各設(shè)了一個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，實(shí)驗(yàn)下來(lái)縣級(jí)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展起來(lái)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本都失敗了。廣東肇慶懷集縣把全縣的產(chǎn)業(yè)全部集中在一個(gè)園區(qū)(40平方公里)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的成績(jī)分配按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別考核，是一個(gè)很好的經(jīng)驗(yàn)。

➢ 3. 抓住網(wǎng)絡(luò)時(shí)代銷售轉(zhuǎn)型的新機(jī)遇。

這次疫情加速催生了產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售，城市服務(wù)定制化，網(wǎng)絡(luò)縮小了城鄉(xiāng)的距離，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了機(jī)會(huì)。以網(wǎng)絡(luò)和定制為轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，探索123產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)流線空間如何聯(lián)動(dòng)。

➢ 4. 一縣一品的發(fā)展生態(tài)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。

生態(tài)安全品牌的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)是大部分縣域經(jīng)濟(jì)未來(lái)的方向。從一村一品發(fā)展到一縣一品。各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)品大概100多種類別，每一類品牌全國(guó)有十個(gè)為宜，那么全國(guó)兩千個(gè)縣市正好一個(gè)縣以一種優(yōu)質(zhì)品牌產(chǎn)品為主，從產(chǎn)品的生產(chǎn)到深加工，到包裝，到系列產(chǎn)品，到后期服務(wù)，做成一個(gè)強(qiáng)勁的產(chǎn)業(yè)。縣域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)不能再跟著城市發(fā)展方向做城市的尾巴，應(yīng)該成為新鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)，以原材料農(nóng)產(chǎn)品加工為方向，產(chǎn)品規(guī)?；放粕鷳B(tài)化。峨眉山市長(zhǎng)期發(fā)展竹葉青茶葉品牌，通過(guò)品牌打造宣傳，生態(tài)高質(zhì)量定制，引進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)線加工生產(chǎn)等策略，既帶動(dòng)了周邊茶葉的生產(chǎn)加工，又發(fā)展了縣域經(jīng)濟(jì)。

➢ 5. 產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)面臨融入園區(qū)和轉(zhuǎn)型提質(zhì)。

一些產(chǎn)業(yè)大鎮(zhèn)越來(lái)越與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)融合發(fā)展，參與產(chǎn)業(yè)的重新分工，參與轉(zhuǎn)型升級(jí)。這兩年發(fā)展特色小鎮(zhèn)，是一種重構(gòu)新的空間業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)模式。唐山玉田縣在國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)里，承接了北京像同仁堂、王致和這樣老字號(hào)品牌20多家產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，并且打造老字號(hào)小鎮(zhèn)，是一個(gè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)融入園區(qū)轉(zhuǎn)型提質(zhì)的好嘗試。

➢ 6. 山清水秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將迎來(lái)都市旅居生活。

越來(lái)越多的都市人選擇到一些山清水秀的地方住上一段時(shí)間，享受休閑時(shí)光。威海乳山市銀灘，神農(nóng)架腳下的興山縣，長(zhǎng)壽之鄉(xiāng)巴馬縣等都在打造承接都市人的康養(yǎng)旅居生活新區(qū)，取得了初步的成效。

集聚而高效的發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，是這次國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)鍵。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨大的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)亟需叫停

我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)最突出的問(wèn)題就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在大量重復(fù)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目。未來(lái)絕大部分人都會(huì)到縣城以上的城市去居住。按現(xiàn)有的戶籍人口和鄉(xiāng)村人口規(guī)模去開(kāi)展建設(shè)是最大的浪費(fèi)。呼吁國(guó)家和有關(guān)部門緊急出臺(tái)政策限制減少這些重復(fù)浪費(fèi)。

➢ 1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)重復(fù)建設(shè)是最大的浪費(fèi)。

城鄉(xiāng)設(shè)施重復(fù)建設(shè)：城市建一套基礎(chǔ)設(shè)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊又各建一套基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)該以人口常住來(lái)定規(guī)模。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能求大求全：以戶籍人口和發(fā)展人口為基礎(chǔ)，參照縣城的功能作建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，各種文化教育商業(yè)養(yǎng)老設(shè)施貪大求全。大量的文化衛(wèi)生教育設(shè)施閑置，七八個(gè)老師、十幾個(gè)學(xué)生現(xiàn)象比比皆是。我們現(xiàn)在很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要上污水處理廠，盲目的去要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照了戶籍人口規(guī)模去建設(shè)污水處理廠，是個(gè)巨大的浪費(fèi)，一些人口不多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒(méi)必要建集中污水處理廠，參照農(nóng)村的分散式處理就可以了。鄉(xiāng)村公路未來(lái)需求也不旺盛了。

村莊環(huán)境盲目求好：這幾年農(nóng)村到處建廣場(chǎng)、花園、大量的硬質(zhì)鋪裝，房屋都煥然一新，比城市的別墅區(qū)還要好。過(guò)好的環(huán)境追求并不符合農(nóng)村的實(shí)際和財(cái)力，未來(lái)人進(jìn)一步減少將造成巨大的浪費(fèi)，要科學(xué)的處理好公平性和經(jīng)濟(jì)性之間的關(guān)系。我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境最糟糕的是90年代，當(dāng)時(shí)農(nóng)村人口最多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)，環(huán)境破壞最嚴(yán)重。這些年鄉(xiāng)村人少了，垃圾污水也少了，人居環(huán)境自然就變好了，沒(méi)必要投入過(guò)多的農(nóng)村人居環(huán)境改造。

➢ 2. 大力減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨大重復(fù)建設(shè)。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，布局減少重復(fù)建設(shè)。區(qū)域統(tǒng)籌，公共復(fù)合利用。多用適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)施分散式就地處理辦法。很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要上污水處理廠，事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的外出人口在一半以上，再加上接管率也只能做到50%，所以往往只需要按1/4的設(shè)計(jì)規(guī)模去實(shí)際建設(shè)，而且未來(lái)還在不斷的衰減。

➢ 3. 萎縮型鄉(xiāng)鎮(zhèn)保障基本需求。

未來(lái)萎縮型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政和服務(wù)人員是全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人數(shù)的10-15%左右，一兩萬(wàn)人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照1000-2000鎮(zhèn)區(qū)人口去配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本需求保障基礎(chǔ)設(shè)施就可以。

➢ 4. 發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)。

一些發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間距離密集，產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)，可以把這些公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域聯(lián)動(dòng)建設(shè)，統(tǒng)一服務(wù)和管理。江蘇常熟市21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個(gè)都建了污水處理廠，結(jié)果運(yùn)轉(zhuǎn)不經(jīng)濟(jì)，重新優(yōu)化成11個(gè)污水處理廠，就可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)了。

➢ 5. 用生態(tài)的辦法提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)品質(zhì)空間。

自然生態(tài)營(yíng)造環(huán)境(多栽樹(shù)少硬化)，鄉(xiāng)土材質(zhì)塑造特色，傳承歷史體現(xiàn)品質(zhì)，包容多元文化并存。多用生態(tài)的辦法改善人居環(huán)境：鎮(zhèn)改鄉(xiāng)的趨勢(shì)決定要多用生態(tài)的辦法，以綠美鎮(zhèn)，以水活村。多用鄉(xiāng)土的手法提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)風(fēng)貌：就地取材，精細(xì)打造，老料新做，土料洋做，舊料細(xì)作，新舊搭配。全國(guó)大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來(lái)是一個(gè)衰減的趨勢(shì)，要在一個(gè)減量規(guī)劃的背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土空間規(guī)劃。

五、以資源利用和變現(xiàn)為抓手保護(hù)生態(tài)田園

重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)田園資源利用和變現(xiàn)。在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面多用大農(nóng)業(yè)機(jī)械化操作方式，加強(qiáng)土地集中流轉(zhuǎn);小農(nóng)業(yè)要注重生態(tài)循環(huán)、化零為整;農(nóng)田要按自然地形分割，注重田園風(fēng)光和大地景觀的打造。

➢ 1. 多用自然修復(fù)的方式保護(hù)生態(tài)田園。

大自然生態(tài)自我修復(fù)能力很強(qiáng)，土地撂荒就是最好的修養(yǎng)輪作。這些年鄉(xiāng)村人少了，沒(méi)人去破壞生態(tài)環(huán)境了，垃圾污水也少了，人居環(huán)境自然就變好了。

➢ 2. 系統(tǒng)整合打造大地景觀。

生態(tài)紅線千萬(wàn)不要過(guò)濫。要巧借已有的鄉(xiāng)村景觀，把一些山川、河流、古村、民俗風(fēng)情巧妙的串聯(lián)起來(lái)，多栽種一些果樹(shù)和花卉，逐步的提升大地景觀，打造全域景觀，同時(shí)免費(fèi)吸引城市的人來(lái)采摘和休閑，植入一些微型的田園商業(yè)綜合體，服務(wù)于鄉(xiāng)村。

➢ 3. 加快土地資源利用變現(xiàn)。

要充分利用未利用地，開(kāi)發(fā)集體建設(shè)用地，回購(gòu)閑置宅基地，積極主動(dòng)把閑置指標(biāo)流向發(fā)達(dá)地區(qū)換取資金。

➢ 4. 特色村莊資源需要重構(gòu)。

鄉(xiāng)村資源本來(lái)是無(wú)意而為之，時(shí)至今日，雖有特色，但是散落而弱小，也不適應(yīng)現(xiàn)代人的生活，怎樣才能把這些散落的鄉(xiāng)村資源重新組合在一起，按照現(xiàn)在生活的需求，植入現(xiàn)代的元素，變成一個(gè)真正符合現(xiàn)代、城市審美需求的新鄉(xiāng)村景觀。

➢ 5. 集中使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。

統(tǒng)一使用建設(shè)用地。向重點(diǎn)工程集聚，向縣城集聚;嚴(yán)控鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。閑置挖潛，嚴(yán)控新建，改造存量。

六、按發(fā)展需求分類施策解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)突出問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展兩極分化。少數(shù)有條件的持續(xù)發(fā)展，一部分維持不變，大部分衰減空心甚至消亡。不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)不同的情況而決定的發(fā)展模式，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃根據(jù)發(fā)展需要需求分類而施策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題在于整體復(fù)雜多樣，單個(gè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不復(fù)雜。

➢ 1.城郊融合型。

主要是指與城市中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，能夠承接城市外溢功能，服務(wù)城市能力強(qiáng)，這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展定位應(yīng)突出區(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極對(duì)接市縣中心城區(qū)，避免貼邊發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展上與市縣中心城區(qū)互補(bǔ)互動(dòng)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)研究。推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享。

➢ 2.工貿(mào)帶動(dòng)型。

主要是指一二三產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勁，專業(yè)化、特色化、規(guī)?；卣髅黠@，吸納勞動(dòng)力能力強(qiáng)。該類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)鞏固主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，助推產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)。科學(xué)預(yù)測(cè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間需求，適當(dāng)提高產(chǎn)業(yè)用地比例。

➢ 3.大型城鎮(zhèn)型。

通過(guò)近幾年的發(fā)展產(chǎn)生了一些像小城市一樣發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口在20-30萬(wàn)左右，但在行政建設(shè)上還是像小城鎮(zhèn)一樣的機(jī)制，這一類主要在北京的新市鎮(zhèn)、山東新生小城市、江浙的鎮(zhèn)級(jí)市等。

➢ 4.區(qū)域中心型。

人口達(dá)1萬(wàn)人以上，有一定經(jīng)濟(jì)規(guī)模，能夠提供區(qū)域中心服務(wù)。區(qū)域中心鎮(zhèn)應(yīng)在區(qū)域城鎮(zhèn)體系中承擔(dān)重要的中心服務(wù)職能，控制發(fā)展規(guī)模。

➢ 5.人口眾多型。

人口大鎮(zhèn)應(yīng)科學(xué)認(rèn)識(shí)人口發(fā)展趨勢(shì)，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、保護(hù)永久基本農(nóng)田、嚴(yán)控建設(shè)占用耕地和基本農(nóng)田的沖突。積極推進(jìn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)，優(yōu)化資源配置，加強(qiáng)和完善公共服務(wù)設(shè)施供給能力，充分發(fā)揮人口大鎮(zhèn)的集聚與輻射效應(yīng)。

➢ 6.農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型。

主要是指位于糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)，域內(nèi)耕地面積比重大，且在農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。該類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)鞏固高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和中低產(chǎn)田改造成果，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。推動(dòng)農(nóng)業(yè)與加工流通、文化旅游、信息產(chǎn)業(yè)融合，保障重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展用地。

➢ 7.特色保護(hù)型。

主要是指省級(jí)以上歷史文化名鎮(zhèn)、全國(guó)特色景觀旅游名鎮(zhèn)、省級(jí)以上特色小城鎮(zhèn)，或具有省級(jí)以上森林公園、國(guó)家公園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。該類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)山水格局、文物古跡、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族村寨、傳統(tǒng)建筑、農(nóng)業(yè)遺跡、灌溉工程遺產(chǎn)等自然文化資源的保護(hù)利用。

➢ 8.生態(tài)涵養(yǎng)型。

主要是指位于省級(jí)以上重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)敏感度較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及資源枯竭后需生態(tài)修復(fù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。該類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)著重做好自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)，引導(dǎo)工礦廢棄地復(fù)墾和礦山生態(tài)修復(fù)，增加生態(tài)資源總量，保障生態(tài)安全。

➢ 9.沿邊發(fā)展型。

主要指位于國(guó)界和各省之間相接壤的，位于主要交通要道、口岸的，在商貿(mào)物流上有一定窗口功能特色的，形成與臨省協(xié)調(diào)發(fā)展的鎮(zhèn)鄉(xiāng)。

➢ 10. 鄉(xiāng)村服務(wù)型。

主要指空心率達(dá)50%以上，鎮(zhèn)區(qū)人口在5千人以下，鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展以服務(wù)于周邊鄉(xiāng)村為主，外出務(wù)工人員多的鎮(zhèn)鄉(xiāng)。鄉(xiāng)村服務(wù)鎮(zhèn)鄉(xiāng)應(yīng)考慮提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)功能。集約利用土地，有序開(kāi)展農(nóng)村宅基地以及其他低效閑置建設(shè)用地整理。

➢ 11. 空心撤并型。

主要是指資源稟賦不足，區(qū)位條件較差的，鎮(zhèn)區(qū)人口在2千人以下、或全鎮(zhèn)人口在6千人以下，人口流失特別嚴(yán)重，鎮(zhèn)區(qū)人口不足30%的，以及因重大項(xiàng)目建設(shè)需要合并的鎮(zhèn)鄉(xiāng)。撤并型鎮(zhèn)鄉(xiāng)應(yīng)不單獨(dú)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃。小城鎮(zhèn)發(fā)展未來(lái)呈兩極分化趨勢(shì)，城郊融合型、大型城鎮(zhèn)型、工貿(mào)帶動(dòng)型等鄉(xiāng)鎮(zhèn)將持續(xù)發(fā)展;農(nóng)業(yè)主導(dǎo)類，生態(tài)涵養(yǎng)類等將萎縮乃至消亡。

七、謹(jǐn)防傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制誤區(qū)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃不同于城市規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃不同于城鄉(xiāng)規(guī)劃。新形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土空間規(guī)劃更要謹(jǐn)防傳統(tǒng)規(guī)劃編制誤區(qū)。

➢ 1.鎮(zhèn)鄉(xiāng)分別編規(guī)劃。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)編規(guī)劃很難找準(zhǔn)定位、效率低、花費(fèi)也很大，應(yīng)該全縣統(tǒng)一編規(guī)劃，縣領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一謀劃和定位。

➢ 2.編制主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

應(yīng)該由縣自然資源局與鎮(zhèn)鄉(xiāng)共同作為這次編制的主體。自古皇權(quán)止于縣，規(guī)劃是再分配資源的行政權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以參與，可以提出要求。

➢ 3.構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間結(jié)構(gòu)，劃定鎮(zhèn)鄉(xiāng)四線管控。

縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃已經(jīng)劃定了三區(qū)三線，鎮(zhèn)鄉(xiāng)需要的是具體的落實(shí)相關(guān)的要求紅線和指標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土空間規(guī)劃要有一定的彈性，農(nóng)村的管理沒(méi)那么精細(xì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也沒(méi)那么門檻高，要留出彈性和空間。

➢ 4.鎮(zhèn)鄉(xiāng)分開(kāi)編。

傳統(tǒng)的鎮(zhèn)與鄉(xiāng)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)普遍發(fā)展衰減，從國(guó)土空間規(guī)劃更注重全域，更注重資源保護(hù)，生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展的考慮，所以不宜把鎮(zhèn)鄉(xiāng)分開(kāi)編制。

➢ 5.鎮(zhèn)區(qū)要強(qiáng)調(diào)功能分區(qū)。

一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分在鎮(zhèn)區(qū)6000人口，一平方公里左右，在城市就是一個(gè)小區(qū)，是一個(gè)最好的混合布局單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的布局應(yīng)該順其自然，沿干道布局，尊重土地的產(chǎn)權(quán)。

➢ 6.強(qiáng)調(diào)綠化率。

小城鎮(zhèn)周邊往往都是自然山水，田園風(fēng)光。不用再刻意把大城市的綠化率在小城鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)了。

➢ 7.公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)分設(shè)。

把城市的一些建設(shè)指標(biāo)分設(shè)延伸到小城鎮(zhèn)是不適宜的，應(yīng)該根據(jù)小城鎮(zhèn)小而綜的實(shí)際情況應(yīng)該引導(dǎo)綜合設(shè)置。

➢ 8.成果面面俱到。

很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃要求幾十張圖之多?，F(xiàn)在小城鎮(zhèn)的情況很多像八九十年代縣一級(jí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，建議采用六圖兩書(shū)為宜。一定要在鎮(zhèn)里面主要的地方做好永久公示。

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