城鄉(xiāng)規(guī)劃師|空間規(guī)劃治理與土地改革

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導(dǎo)讀

國土空間規(guī)劃，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措。2019年5月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，這是中央對(duì)國土空間規(guī)劃的 “一張圖”的總體布局，更是我國改革開放40年來空間規(guī)劃改革的重大舉措。近日，今日國土記者獨(dú)家專訪了中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)理事、中國科學(xué)院大學(xué)國家土地科學(xué)研究中心主任董祚繼，就“國土空間規(guī)劃全周期管理、更新國土空間治理模式、《土地管理法》修訂、土地改革”等熱點(diǎn)問題進(jìn)行了深度訪問。

提問：近期，自然資源部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，從五個(gè)方面對(duì)國土空間規(guī)劃工作提出了重要要求和根本遵循，并明確指出要對(duì)“國土空間規(guī)劃實(shí)行全周期管理”。請(qǐng)問，對(duì)此您怎么看?

董祚繼

——國土空間規(guī)劃要持續(xù)推進(jìn)“多規(guī)合一”，重點(diǎn)需處理好三對(duì)關(guān)系

第一，將國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施進(jìn)行統(tǒng)一安排，是為了切實(shí)把“多規(guī)合一”的改革精神落到實(shí)處。

自2019年以來，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)等一系列“多規(guī)合一”的規(guī)范性文件和編制標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺(tái)，對(duì)全國土空間規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系都做出了明確要求。今年再次印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，這是落實(shí)中央決策部署的具體舉措，也表明加強(qiáng)空間規(guī)劃監(jiān)督管理十分重要和緊迫。這需要我們深入總結(jié)國內(nèi)外國土空間規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，著力創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。

第二，要進(jìn)一步確立好“三對(duì)”規(guī)劃關(guān)系，持續(xù)推進(jìn)“多規(guī)合一”。

中央文件已經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”， 建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，形成全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。按照這一要求，要著力處理好各類各級(jí)規(guī)劃之間的關(guān)系。

空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系

空間規(guī)劃聚焦國土空間的源頭保護(hù)、過程管控和退化修復(fù)，重在開發(fā)控制和空間組織，要避免空間規(guī)劃產(chǎn)業(yè)化;發(fā)展規(guī)劃涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，涉及人力、資本、資源、科技等各類要素的配置，重在戰(zhàn)略引導(dǎo)和政策指導(dǎo)，要避免發(fā)展規(guī)劃空間化。二者相互聯(lián)系卻又功能不同?？臻g規(guī)劃著眼長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，期限不宜太短。發(fā)展規(guī)劃要適應(yīng)國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和市場變化，期限不宜過長;空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)通過5年一次的評(píng)估調(diào)整，與發(fā)展規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)和空間政策等方面做好銜接，為生產(chǎn)力布局和重大任務(wù)落地提供保障。但從長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線不能隨意更改，生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間的基本格局應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定。

國家規(guī)劃與地方規(guī)劃的關(guān)系

國家規(guī)劃要體現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略要求和國土空間開發(fā)保護(hù)的國家意志，必須增強(qiáng)空間政策的統(tǒng)一性和空間分工的協(xié)調(diào)性，但不能事無巨細(xì)、面面俱到。要強(qiáng)化大局思維和底線思維，把握好總量和關(guān)鍵變量，控制住城鎮(zhèn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)大格局;把握好底數(shù)和基本控制線，守住生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界;把握好規(guī)則和重大關(guān)系，促進(jìn)陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。地方規(guī)劃要堅(jiān)持全國“一盤棋”，承接和落實(shí)好上位規(guī)劃的各項(xiàng)要求，也要因地制宜,突出地方特色，提高規(guī)劃的可行性和可操作性。要增強(qiáng)實(shí)踐思維和創(chuàng)新思維，探索精準(zhǔn)規(guī)劃，著力解決實(shí)際問題，化解面臨的突出矛盾;提倡溝通式、體驗(yàn)式規(guī)劃，增加地域性、多樣性元素，促進(jìn)錯(cuò)位發(fā)展、差異發(fā)展。

總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系

總體規(guī)劃是“多規(guī)合一”的重點(diǎn)，也是規(guī)劃體制“重構(gòu)式”改革的關(guān)鍵。要整合現(xiàn)行空間規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，以系統(tǒng)工程的思想和方法為指導(dǎo)，以協(xié)調(diào)推進(jìn)國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略為主線，以空間均衡、水土平衡、人地平衡為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，全面劃定以三條控制線為主的空間管控邊界，切實(shí)提高總體規(guī)劃的整體性和系統(tǒng)性。專項(xiàng)規(guī)劃是總體規(guī)劃的深化和補(bǔ)充，是針對(duì)市場失靈所采取的必要管控措施。要重點(diǎn)圍繞國土整治修復(fù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國家公園建設(shè)、文物遺跡保護(hù)以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、軍事設(shè)施等特定領(lǐng)域和區(qū)域組織編制規(guī)劃，加強(qiáng)與總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，提高專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)同性和針對(duì)性。詳細(xì)規(guī)劃是在總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)下對(duì)具體地塊用途和開發(fā)強(qiáng)度等作出的限制性規(guī)定，是各項(xiàng)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的直接依據(jù)。政府組織的詳細(xì)規(guī)劃要聚焦公共管理職能，不做過多過細(xì)安排，有利于發(fā)揮市場主體的能動(dòng)作用和集體組織的自治作用。

第三，要明確空間規(guī)劃編制審批的權(quán)限與責(zé)任邊界，推進(jìn)依法規(guī)劃。

多年來，我國空間規(guī)劃編制中的一大問題是：管規(guī)劃的人同時(shí)也是編規(guī)劃的人。規(guī)劃的編制單位和審批單位是一體，這就好比運(yùn)動(dòng)比賽中，一個(gè)人既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，權(quán)利和責(zé)任的邊界劃分不清楚。

要解決權(quán)責(zé)問題，就必須推進(jìn)法治建設(shè)，加快完善規(guī)劃實(shí)施的法律法規(guī)體系，促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施由主要依靠行政手段向主要依靠法制手段轉(zhuǎn)變;加強(qiáng)空間規(guī)劃執(zhí)法和司法，嚴(yán)肅查處違規(guī)建設(shè)行為，規(guī)范政府規(guī)劃權(quán)力的行使，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益;建立國土空間實(shí)施監(jiān)管和考核機(jī)制，把考核結(jié)果作為對(duì)各級(jí)黨委、政府及其部門績效考核的重要內(nèi)容;強(qiáng)化監(jiān)督和責(zé)任追究制度，國土空間規(guī)劃實(shí)施堅(jiān)持黨政同責(zé)，對(duì)違反國土空間規(guī)劃的各類行為，立案查處并依法依規(guī)追究責(zé)任。

提問：面對(duì)有人提出的“農(nóng)民一進(jìn)城落戶宅基地就沒了”的質(zhì)疑，您認(rèn)為在試點(diǎn)過程中，應(yīng)該如何有效地盤活盤好宅基地。新《土地管理法》從年初頒布到現(xiàn)在熱議不斷，被稱為“農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)重大突破”，請(qǐng)問國家在這個(gè)時(shí)候?qū)Α锻恋毓芾矸ā分匦滦抻喌囊饬x是什么?

董祚繼

——要讓維護(hù)農(nóng)民利益與有效盤活宅基地有機(jī)結(jié)合

我在網(wǎng)上也看過相關(guān)的討論與質(zhì)疑。其實(shí)，關(guān)于“農(nóng)民進(jìn)城落戶宅基地就沒了”的問題，大家不用擔(dān)心。因?yàn)橹醒胗忻鞔_規(guī)定：農(nóng)民進(jìn)城以后，如果自己不愿意，農(nóng)村宅基地的權(quán)利可以繼續(xù)保留。在改革試點(diǎn)中，也明確提出了“探索宅基地自愿有償退出機(jī)制”，是指進(jìn)城落戶的農(nóng)民按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織退出宅基地，探索暫時(shí)退出、永久退出等不同退出方式的實(shí)施辦法和補(bǔ)償政策。探索建立宅基地價(jià)值評(píng)估體系和定價(jià)機(jī)制，多渠道籌集宅基地退出補(bǔ)償資金。研究統(tǒng)籌利用退出宅基地、優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局的政策措施等。從當(dāng)前實(shí)際看，深化宅基地制度改革有以下幾個(gè)關(guān)鍵的著力點(diǎn)。

第一，實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)宅基地“退出權(quán)”改革。部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有退出宅基地的意愿，希望能夠通過退地補(bǔ)償來補(bǔ)貼在城市購房的資金。此項(xiàng)改革中央早有部署，但由于退出范圍、補(bǔ)償資金、承接主體等方面的約束，改革實(shí)際上沒有真正破題，這是新一輪改革的一個(gè)重要突破口。

第二，探索打通宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地的具體機(jī)制。宅基地制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市兩項(xiàng)改革具有明顯的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，哪一項(xiàng)都不可能單兵突進(jìn)。如果強(qiáng)行將宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地分開，地方可能會(huì)通過種種“手段”將宅基地納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地范疇。

由于對(duì)這類行為進(jìn)行監(jiān)管的成本很高，實(shí)際上難以實(shí)施。新一輪改革中，需要明確農(nóng)村宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)和變更程序，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。

第三，探索閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用的多種模式。可以考慮賦予地方一定的改革自主權(quán)，鼓勵(lì)各地在利用主體、利用機(jī)制方面大膽探索，支持各地根據(jù)自身的區(qū)位特征、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件，選擇適合本地實(shí)際的利用模式，并給全局性改革提供有益經(jīng)驗(yàn)。

《土地管理法》自1987年開始實(shí)施以來，共經(jīng)過4次修訂。今年新的修訂被稱是農(nóng)村土地制度的重大突破，我認(rèn)為意義主要有三點(diǎn)：

一是鄉(xiāng)村振興的需要。土地是農(nóng)民生存之根本，農(nóng)村發(fā)展之基礎(chǔ)，如果基本的土地制度不能相應(yīng)改革，那鄉(xiāng)村振興難度很大。所以這次 修訂首次明確界定“公共利益”，并完善了征地程序，改革了征地補(bǔ)償制度;下放了宅基地的審批權(quán)、并鼓勵(lì)宅基地有條件流轉(zhuǎn);集體經(jīng)營性建設(shè)用地，清除了入市的法律障礙，將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。這些，都是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的重要因素。

二是多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累與實(shí)踐。《土地管理法》都有二十年沒有改了，為什么沒改?因?yàn)樘舾辛?，影響太大。?dāng)沒有取得足夠經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，不能輕易修訂。在今年改革，是因?yàn)?，包括三塊地改革在內(nèi)，目前都已經(jīng)取得了重大成果，有了足夠經(jīng)驗(yàn)可以支撐，改革到了時(shí)候。

三是進(jìn)一步釋放了要素紅利。土地要素市場是社會(huì)主義市場體系基礎(chǔ)性組成部分，它與勞動(dòng)力、資本、數(shù)據(jù)共同構(gòu)成新時(shí)期四大要素。土地要素紅利不斷釋放，為我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得歷史性成就作出了重要貢獻(xiàn)。土地代表著一個(gè)基本的平臺(tái)、基本的空間和基本的載體，如果釋放度不高，不只是土地自身的紅利得不到釋放，而且會(huì)影響到其他要素改革的成果。再先進(jìn)的技術(shù)、再多的資金、再好的項(xiàng)目，如果土地改革沒有跟上，項(xiàng)目落不了地，技術(shù)就沒有實(shí)現(xiàn)的空間，資金也就沒有市場投放。所以土地改革會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，非常重要。

提問：中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)作為最早在全國開展國土空間規(guī)劃的組織，長期秉持綠色發(fā)展理念、促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國土空間治理模式。您曾提到過“更新國土空間治理模式”的理念，請(qǐng)問，您對(duì)新時(shí)期國土空間規(guī)劃和治理有何研判?

董祚繼

——做好“空間重塑、自然賦值、資源節(jié)約”三件大事，將國土這塊“蛋糕”做大、分好、共享

中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)是全國研究“大國土”和“空間規(guī)劃與治理“的重要學(xué)會(huì)組織，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革和試點(diǎn)方面有很多成功案例，作為學(xué)會(huì)理事，在長期的工作中，我和幾位同行都有同感：在中國，體制非常重要，體制如果相應(yīng)的不配套、不協(xié)調(diào)，有些事情是很難做的，體制改革一旦到位，很多事情就水到渠成了。所以，我覺得新時(shí)期國土空間規(guī)劃與治理需要同時(shí)做三件事：

1要重塑國土空間

一要著力營造空間。國土空間不可移動(dòng)、面積固定，但可以通過深度開發(fā)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升品質(zhì)，不斷提高國土空間產(chǎn)出效益、綜合功能和承載能力。要堅(jiān)持增量規(guī)劃與存量規(guī)劃并重、空間開發(fā)與空間修復(fù)并舉、地上開發(fā)與地下開發(fā)兼顧，下力氣做大空間“蛋糕”。比如說城市要發(fā)展，除了地上開發(fā)，地下空間也要利用。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)要適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大，中小城市范圍也適當(dāng)擴(kuò)大，農(nóng)村也適當(dāng)擴(kuò)大，做大蛋糕還是必要的。二要大力優(yōu)化空間。在積極營造國土空間的基礎(chǔ)上，大力優(yōu)化國土空間，是化解用地供需矛盾的必由之路，也是塑造高品質(zhì)社區(qū)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。要協(xié)調(diào)安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，統(tǒng)籌布局城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，調(diào)整優(yōu)化一二三產(chǎn)業(yè)空間，盡可能分好空間“蛋糕”。比如說旅游業(yè)，不要按照行政區(qū)域去切分，而是從自然資源、文化關(guān)聯(lián)性等角度進(jìn)行功能劃分，減少地方政策保護(hù)，緩解區(qū)域間的發(fā)展不平衡，實(shí)現(xiàn)旅游區(qū)域融合發(fā)展，像安徽的黃山和浙江的千島湖，達(dá)成一致，上游去搞保護(hù)水源，下游就搞旅游開發(fā)，水好、自然旅游就會(huì)興旺。三要推動(dòng)共享空間。隨著資源環(huán)境約束加劇和市場主體產(chǎn)權(quán)保護(hù)日益加強(qiáng)，營造空間和優(yōu)化空間面臨的制度障礙和現(xiàn)實(shí)矛盾日益增大，共享空間則提供了緩解空間供需矛盾和壓力的新途徑。要推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進(jìn)空間多功能混合利用，最大化共享空間“蛋糕”。比如疫情期間，我所生活的小區(qū)生活基本沒有受到影響，買東西、吃飯、理發(fā)、運(yùn)動(dòng)區(qū)域都有，還解決了許多家屬就業(yè)的問題，這就是混合利用，或者說是空間共享。再比如說城市建筑物，可以有底商、有住宅，有辦公場所，比單純的住宅好。比如說城鄉(xiāng)一體化，不能單獨(dú)的去搞城鎮(zhèn)化、或單獨(dú)的搞鄉(xiāng)村振興，因?yàn)闊o論城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村資源都是有限的，需要將要素流動(dòng)起來，要素到城市就是城鎮(zhèn)化，到鄉(xiāng)村就是鄉(xiāng)村振興。但是要素也有限，怎么辦?這時(shí)就需要共享，比如增減掛鉤就是一種很好的共享方式。區(qū)域一體化實(shí)現(xiàn)了當(dāng)然就可以搞開發(fā)，這就是共享。

2要自然賦值

自然資源具有資源和資產(chǎn)的雙重屬性。“綠水青山就是金山銀山”，自然資源在良好管理的基礎(chǔ)上既可以獲得資本增值，也可以獲得自然增值，提高國民財(cái)富水平。一要促進(jìn)城鄉(xiāng)居民土地財(cái)產(chǎn)增值?？茖W(xué)合理的空間規(guī)劃在維護(hù)社會(huì)公共利益的同時(shí)，可以促進(jìn)城鄉(xiāng)土地增值，增加土地用益物權(quán)。宏觀層面，要合理調(diào)整生產(chǎn)用地、優(yōu)先增加生活用地、持續(xù)擴(kuò)大生態(tài)用地，努力打造安全高效的生產(chǎn)空間、舒適宜居的生活空間、碧水藍(lán)天的生態(tài)空間，推動(dòng)綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山，最大限度釋放土地紅利。微觀層面，要控制住宅建筑高度、增加地產(chǎn)臨街面積、擴(kuò)大城鎮(zhèn)游憩空間、提高社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施可達(dá)性，著力推進(jìn)職住平衡，打造以人為核心的社區(qū)生活圈，有效增進(jìn)居民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。減量規(guī)劃、城市更新、“三舊”改造、增減掛鉤等，要充分尊重城鄉(xiāng)居民意愿，防止隨意改變土地用途、侵害群眾土地權(quán)益。二要加強(qiáng)自然保護(hù)地建設(shè)。自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、全體人民的寶貴財(cái)富，在自然資源資產(chǎn)增值中占據(jù)突出地位。要加大保護(hù)和建設(shè)力度，以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，加強(qiáng)各類自然保護(hù)地整合優(yōu)化，加快構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系。三要推進(jìn)國土整治修復(fù)。遵循自然規(guī)律和生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在機(jī)理，推進(jìn)零星分散、單一要素的整治模式，轉(zhuǎn)向全域全要素土地綜合整治，轉(zhuǎn)向山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)，增加自然資源資產(chǎn)價(jià)值，提升全體人民福祉。

3要資源節(jié)約

這既是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，也是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。一要強(qiáng)化資源節(jié)約觀念。規(guī)劃管方向、管總量、管全局，規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，規(guī)劃的浪費(fèi)也是最大的浪費(fèi)。要全面強(qiáng)化節(jié)約優(yōu)先、集約利用、循環(huán)發(fā)展、精明增長理念，落實(shí)減量化、再利用、資源化要求，切實(shí)提高資源利用的綜合效益。二要強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理。實(shí)行總量和強(qiáng)度雙控，從嚴(yán)控制單位生產(chǎn)總值能耗、水耗、地耗，提高節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、節(jié)礦標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)推進(jìn)水資源節(jié)約利用，堅(jiān)持以水定產(chǎn)、以水定城。落實(shí)最嚴(yán)格節(jié)約用地制度，堅(jiān)持管住總量、控制增量、盤活存量、激活流量、提高質(zhì)量“五量并舉”、全周期管理。三要處理好規(guī)劃與市場的關(guān)系。規(guī)劃要聚焦市場失靈和市場缺位所造成的生態(tài)環(huán)境破壞、資源粗放利用、空間發(fā)展失衡等問題，優(yōu)化空間格局，推動(dòng)資源節(jié)約，注意克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，不搞高度集中、不加區(qū)別的指標(biāo)管控，注重通過市場方式抑制資源不合理占用，增強(qiáng)資源節(jié)約高效利用的內(nèi)生動(dòng)力。

提問：作為土地管理老師，您覺得這30年來，我國土地發(fā)生最大的變化是什么?目前還有哪些難點(diǎn)?您對(duì)未來土地改革有哪些預(yù)判?

董祚繼

——制度創(chuàng)新在這30年發(fā)揮了重大作用，未來要在六個(gè)方面深化發(fā)力

今年正好也是我從事土地工作的第30年。在這30年里，我認(rèn)為制度創(chuàng)新在土地改革的過程中發(fā)揮的作用最大。從80年代末開始的城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度改革，到農(nóng)村土地制度改革、再到增減掛鉤、三舊改造等，對(duì)社會(huì)的影響都很大。特別是近10年來，土地制度改革主題主線更是一脈相承、清晰可見，主要涉及土地配置、土地調(diào)控、耕地保護(hù)和土地產(chǎn)權(quán)4大方面，我曾在《十年來中國土地制度改革進(jìn)展述評(píng)》一文中有過詳細(xì)梳理，感興趣的讀者可以查看了解，下面我重點(diǎn)想從制度和科技創(chuàng)新這兩方面來談?wù)勀壳拔覈恋噩F(xiàn)狀和未來的發(fā)展。

我國經(jīng)過持續(xù)深化土地制度改革，逐步形成以公有制為基礎(chǔ)，以保護(hù)耕地、節(jié)約用地和保護(hù)生態(tài)為主線，以市場配置、用途管制和產(chǎn)權(quán)保護(hù)為主要內(nèi)容的中國特色土地制度。我國土地制度改革的豐富實(shí)踐，概括起來主要有以下經(jīng)驗(yàn)：

一、堅(jiān)持圍繞國家發(fā)展大局謀劃和推動(dòng)改革，發(fā)揮土地要素能動(dòng)作用。首先，土地調(diào)控作為具有中國特色的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段發(fā)揮了重要作用。2008～2012年，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊，配合穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需，在逐年增加年度新增建設(shè)用地計(jì)劃的同時(shí)，加大存量用地挖潛，并連續(xù)推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用、低丘緩坡土地綜合開發(fā)、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、未利用地開發(fā)、陸海統(tǒng)籌等改革舉措，有效化解了土地供需矛盾，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長。2013～2018年，貫徹新發(fā)展理念，配合穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生，逐年減少年度新增建設(shè)用地計(jì)劃安排，著力完善存量土地供應(yīng)制度，以用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)，促進(jìn)了發(fā)展質(zhì)量的提升。目前土地調(diào)控目標(biāo)已從最初發(fā)揮 “閘門”作用到現(xiàn)在參與調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、房地產(chǎn)市場、化解過剩產(chǎn)能等多目標(biāo)，調(diào)控方式包括總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序等多方面，調(diào)控手段包括計(jì)劃、規(guī)劃、預(yù)審、地價(jià)、供地方式等多類型。實(shí)踐表明，土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控是有效的，是我國土地公有制優(yōu)勢(shì)的重要體現(xiàn)。

其次，土地配置制度改革有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地作為重要生產(chǎn)要素，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中舉足輕重。土地要素是其他要素發(fā)揮作用的平臺(tái)和紐帶，相關(guān)要素供給制度改革需要土地制度改革配合和支撐，同時(shí)，近年來通過改革供地方式、優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)、降低用地成本等，推動(dòng)了“三去一降一補(bǔ)”，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提升了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。土地是農(nóng)村發(fā)展的最大資源，農(nóng)村土地制度改革在激活農(nóng)村市場活力、拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面已顯現(xiàn)出巨大潛能，成為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵之舉。二 、堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，不斷完善用途管制基礎(chǔ)上的土地要素市場配置制度。處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，也是土地制度改革的核心問題。經(jīng)過40年市場化導(dǎo)向的土地資源配置制度改革，我國土地要素市場已有相當(dāng)程度的發(fā)展，有力支撐了工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展。但土地市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題等問題仍然突出，特別是相對(duì)于勞動(dòng)力、技術(shù)、資本等要素市場，土地要素的市場配置程度明顯滯后。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，不斷完善城鎮(zhèn)土地市場，保障土地要素合理流動(dòng)，是土地制度改革的歷史性任務(wù)。

三、堅(jiān)持以土地產(chǎn)權(quán)制度改革為重點(diǎn)，建立健全公有制基礎(chǔ)上平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)的土地權(quán)利制度。無論是過去的農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度、城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度改革，還是正在進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，其共同之處(但不是全部)是重建土地產(chǎn)權(quán)制度，按照物權(quán)理論，也可以說是創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)制度。用益物權(quán)的創(chuàng)制，有效解決了稀缺資源所有與利用的矛盾，有利于充分合理利用土地;促進(jìn)了稀缺資源的優(yōu)化配置，有利于提高土地利用的效率和效益;統(tǒng)籌了稀缺資源利用的利益平衡，有利于促進(jìn)社會(huì)公平。但是，用益物權(quán)的這些功能，只有在權(quán)能比較完整的情況下才能充分發(fā)揮。正由于此，我們說農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)是以“還權(quán)賦能”為重點(diǎn)的。黨的十八屆四中全會(huì)提出健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，十八屆五中全會(huì)提出推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化，其后中央專門出臺(tái)《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》，核心都在于依法平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)，包括平等保護(hù)國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)和公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

四、堅(jiān)持人民主體地位，正確處理農(nóng)民與土地的關(guān)系。堅(jiān)持人民主體地位，是黨的群眾路線的根本要求，也是土地制度改革必須始終遵循的根本原則。土地問題與農(nóng)業(yè)農(nóng)村的關(guān)系十分密切，新形勢(shì)下深化農(nóng)村土地制度改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。要更加注重尊重農(nóng)民意愿。土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基本條件，任何時(shí)候不要隨便動(dòng)農(nóng)民的土地。土地征收制度如何調(diào)整、集體經(jīng)營性用地能否入市、宅基地制度如何完善，都要充分聽取農(nóng)民意見。要更加注重維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。土地是“財(cái)富之母”，是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民小康不小康，關(guān)鍵看收入，包括增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。要始終把保障農(nóng)民權(quán)益放在首位，切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。要更加注重守住底線。農(nóng)村土地制度是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定的根基，改革必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。”這“四個(gè)不能”，是必須堅(jiān)守的改革底線。

五、堅(jiān)持耕地保護(hù)紅線不突破，筑牢國家改革發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。對(duì)于一個(gè)有著十幾億人口、人均耕地不足世界平均數(shù)40%的大國來說，解決全體人民的吃飯問題既是頭等經(jīng)濟(jì)大事，也是頭等政治大事。就經(jīng)濟(jì)而言，耕地不僅是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，也是輕工業(yè)原料的主要來源;同時(shí)，糧食問題也是經(jīng)濟(jì)問題，每一次糧食短缺都帶來糧價(jià)高漲，并推動(dòng)社會(huì)物價(jià)總水平的上漲。就政治而言，耕地及其承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，對(duì)于仍然生活在農(nóng)村的6億居民來說，既是基本的生活保障，也是平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)、維護(hù)社會(huì)公平正義的基石，在社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮著“壓艙石”的作用。耕地保護(hù)也事關(guān)文化傳承和生態(tài)文明。以耕地為主體的鄉(xiāng)土風(fēng)情承載了許多游子的“鄉(xiāng)愁”，寄托著都市人的復(fù)雜情感，是現(xiàn)代都市文明不可或缺的重要補(bǔ)充。耕地在有機(jī)物質(zhì)生產(chǎn)、維持大氣二氧化碳和氧氣的平衡、營養(yǎng)物質(zhì)的循環(huán)和儲(chǔ)存、涵養(yǎng)水源以及對(duì)環(huán)境污染的凈化等方面，具有重要的生態(tài)服務(wù)功能。正是基于耕地的多重功能及其在國家發(fā)展中的基礎(chǔ)作用，中央強(qiáng)調(diào)，“耕地是我國最為寶貴的資源”，“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”。

從全部土地的視角來看，土地具有資源、生態(tài)、生產(chǎn)、資產(chǎn)、資本等多重功能。土地的這些功能也可以概括為生產(chǎn)功能、生態(tài)功能和建設(shè)功能，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能(“吃飯”功能)是最基礎(chǔ)、最重要和無法替代的。耕地改為建設(shè)用地，或許可以提高土地的資產(chǎn)、資本功能，但卻喪失了人類賴以生存的“吃飯”功能，必須慎之又慎。把堅(jiān)持耕地保護(hù)紅線不突破作為底線，筑牢國家改革發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)村土地制度改革的前提，也是改革順利推進(jìn)的根本保障。

六、堅(jiān)持節(jié)約集約用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)相統(tǒng)一。土地資源是生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和能量來源，土地資源利用方式和水平不僅影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和水平，也直接影響生態(tài)環(huán)境狀況。近年來我國生態(tài)環(huán)境問題高發(fā)頻發(fā)，環(huán)渤海、珠三角、長三角地區(qū)大氣、水、土壤污染問題集中出現(xiàn)，與土地開發(fā)強(qiáng)度在時(shí)空上高度相關(guān)。同時(shí)，一些地區(qū)通過改革土地利用和管理制度，控制土地開發(fā)、促進(jìn)用地節(jié)約，既保障了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要土地，又改善了生態(tài)環(huán)境。這都表明節(jié)約集約用地是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策，是破解發(fā)展與保護(hù)難題的必由之路。

我國土地制度改革的成果十分豐碩，經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴，同時(shí)也存在許多不足和挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在：

城鎮(zhèn)建設(shè)過度依賴“土地財(cái)政”，潛伏的困難和風(fēng)險(xiǎn)日益加大，至今仍未找到有效可行的解決方案;城鄉(xiāng)建設(shè)用地閑置粗放利用問題比較普遍，以建設(shè)用地蔓延為主要表現(xiàn)的“公地悲劇”反復(fù)上演，缺少有效的治理機(jī)制;農(nóng)村土地制度改革總體滯后，各種觀點(diǎn)難以彌合，遲滯了《土地管理法》修改，也影響到整個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程;耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制缺失，耕作細(xì)碎化、拋荒嚴(yán)重，近年來鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)又導(dǎo)致“非糧化”“非農(nóng)化”普遍;耕地占補(bǔ)平衡政策要求越來越緊，與后備資源不均衡分布造成尖銳矛盾，同時(shí)也與每年大規(guī)模生態(tài)退耕缺乏協(xié)調(diào)，耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”格局有待落地;全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制、山水林田湖草系統(tǒng)治理等生態(tài)文明體制改革，其主體和基礎(chǔ)要素是土地，各項(xiàng)改革目標(biāo)日漸清晰，但改革路徑和策略有待廓清;土地調(diào)控偏重行政手段，調(diào)控力度難以準(zhǔn)確把握，調(diào)控時(shí)機(jī)存在一定的滯后性;土地制度與財(cái)稅、投資、人口等制度密切相關(guān)，但相關(guān)改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性不夠，影響到改革成效;土地制度改革的理論準(zhǔn)備不足，盲目移植西方私有產(chǎn)權(quán)理論一定程度上造成改革輿論導(dǎo)向出現(xiàn)偏差，加之頂層設(shè)計(jì)與基層群眾實(shí)踐結(jié)合不夠，影響到改革推進(jìn)等。

深化土地制度改革，是全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。綜合十年來我國土地制度改革的進(jìn)展、成效與不足，結(jié)合國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，未來土地制度改革需要在以下方面著力深化，加強(qiáng)創(chuàng)新：

第一，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。我國土地要素市場化配置滯后，主要是農(nóng)村土地市場建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)土地要素不能合理流動(dòng)和公平交易，與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求明顯不相適應(yīng)，與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求不相適應(yīng)，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場勢(shì)在必行。深化農(nóng)村土地制度改革，必須堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，以完善土地市場化配置為重點(diǎn)，著力消除城鄉(xiāng)土地制度二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地在符合規(guī)劃和用途管制前提下同等入市、同權(quán)同價(jià)。在加快建設(shè)農(nóng)村土地市場的同時(shí)，也要加快建設(shè)城鎮(zhèn)土地二級(jí)市場，為建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系奠定基礎(chǔ)。

第二，著力改革“土地財(cái)政”制度。不管“土地財(cái)政”在過去40年城鎮(zhèn)化加速發(fā)展中發(fā)揮了多么巨大的作用，現(xiàn)行“土地財(cái)政”不可持續(xù)都是影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局性基礎(chǔ)性重大問題，改革“土地財(cái)政”制度、逐步擺脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴都是一個(gè)必然選擇。未來對(duì)于新增土地，應(yīng)改變一刀切的幾十年期出讓土地的做法，實(shí)行彈性出讓、先租后讓、租讓結(jié)合;對(duì)于存量土地，應(yīng)推行多主體、多渠道供地，在盤活低效用地的同時(shí)，有效增加土地供應(yīng)。要統(tǒng)籌土地供應(yīng)制度、占用制度和續(xù)期制度改革，逐步提高保有環(huán)節(jié)土地租稅水平，降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)土地租稅負(fù)擔(dān)，建立起可持續(xù)土地租稅模式，為城鎮(zhèn)公共建設(shè)提供資金保障。

第三，著力增強(qiáng)土地調(diào)控有效性。堅(jiān)持土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，改善調(diào)控方式方法，發(fā)揮社會(huì)主義土地公有制優(yōu)勢(shì)。針對(duì)土地政策傳導(dǎo)的時(shí)滯問題，特別是土地調(diào)控政策對(duì)固定資產(chǎn)投資的沖擊影響，除非在特殊時(shí)期，不宜采取過快、過重的調(diào)控政策。在完善計(jì)劃調(diào)控的同時(shí)，更多采用土地價(jià)格、稅收、金融等市場化調(diào)控手段。加強(qiáng)土地金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，控制土地抵押融資規(guī)模。增強(qiáng)土地政策與貨幣、財(cái)政、金融等政策的協(xié)調(diào)互動(dòng)，形成調(diào)控合力。

第四，著力構(gòu)建耕地保護(hù)新機(jī)制。落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》提出的新時(shí)期耕地保護(hù)總目標(biāo)、總要求，關(guān)鍵是構(gòu)建耕地保護(hù)新機(jī)制，特別是健全經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)，積極推進(jìn)中央和地方各級(jí)涉農(nóng)資金整合，按照誰保護(hù)誰受益的原則，加大耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償力度。要改革耕地占補(bǔ)平衡制度，實(shí)行跨地區(qū)包括跨省市補(bǔ)充耕地，有利于拓展土地供給渠道、擴(kuò)大建設(shè)發(fā)展空間，有利于優(yōu)化資源配置、降低用地成本，應(yīng)加快實(shí)施;在此基礎(chǔ)上，綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)要求，研究新形勢(shì)下耕地占補(bǔ)平衡的有效性、合理性問題，探索適時(shí)退出現(xiàn)行辦法的可能性。

第五，著力改革土地產(chǎn)權(quán)制度。土地產(chǎn)權(quán)制度改革不是土地制度改革的全部，但的確是土地制度改革的重點(diǎn)。結(jié)合我國土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)實(shí)際，未來土地產(chǎn)權(quán)制度改革重點(diǎn)是用好兩個(gè)平臺(tái)：一個(gè)是農(nóng)村土地制度改革平臺(tái)，借以推動(dòng)農(nóng)村集體土地“還權(quán)賦能”，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置” ，豐富用益物權(quán)權(quán)能;一個(gè)是全民所有自然資源資產(chǎn)管理制度改革平臺(tái)，借以推動(dòng)自然空間統(tǒng)一確權(quán)登記，重點(diǎn)解決國有土地所有權(quán)虛置問題，推進(jìn)國有土地產(chǎn)權(quán)體系建設(shè)，奠定經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的基石。

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