城鄉(xiāng)規(guī)劃師|山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南技術(shù)邏輯

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遵循自然規(guī)律 堅(jiān)持科學(xué)修復(fù)

自然資源部國土整治中心

日前，自然資源部辦公廳、財(cái)政部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南(試行)》(以下簡稱《指南》)，全面指導(dǎo)和規(guī)范各地山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程(以下簡稱“山水工程”)實(shí)施，推動(dòng)山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)。《指南》明確，“山水工程”實(shí)施要全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持人與自然和諧共生基本方略，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針。據(jù)悉，2016年~2018年，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，財(cái)政部、原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部共同組織實(shí)施了3批25個(gè)“山水工程”試點(diǎn)?！吨改稀吩诳偨Y(jié)試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，充分吸收借鑒國內(nèi)外生態(tài)保護(hù)修復(fù)先進(jìn)理念與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、案例經(jīng)驗(yàn)，廣納各方建議，經(jīng)過多輪編制修改完善?！吨改稀芳冗m用于中央財(cái)政支持的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，也適用于地方自行開展的各類生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，旨在推動(dòng)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。

01、轉(zhuǎn)變理念，遵循自然規(guī)律開展保護(hù)修復(fù)

我國生態(tài)修復(fù)工作起源于上世紀(jì)80年代，早期多以生態(tài)系統(tǒng)重建為途徑，在人為活動(dòng)輔助下創(chuàng)造或促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展，修復(fù)目標(biāo)或?qū)ο笙鄬我?。進(jìn)入21世紀(jì)以來，尤其是黨的十八大以來，生態(tài)修復(fù)的核心理念轉(zhuǎn)變?yōu)閳?jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，保障生態(tài)安全，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。然而，目前保護(hù)修復(fù)的實(shí)踐轉(zhuǎn)變?nèi)詼笥诶砟睿嬖诒Ｗo(hù)修復(fù)目標(biāo)單一，未體現(xiàn)生命共同體理念;工程系統(tǒng)性不夠，各個(gè)子項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性不足;保護(hù)修復(fù)仍以工程措施為主等問題。

為解決保護(hù)修復(fù)對象單一，各項(xiàng)目系統(tǒng)性不足問題，《指南》明確指出：“綜合考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性、完整性，以江河湖流域、山體山脈等相對完整的自然地理單元為基礎(chǔ)，結(jié)合行政區(qū)域劃分，科學(xué)合理確定工程實(shí)施范圍和規(guī)模。”這就要求山水工程的保護(hù)修復(fù)對象是由相互聯(lián)系與作用的各類要素組成的有機(jī)整體。

為提升保護(hù)修復(fù)措施選擇的科學(xué)性，《指南》明確了“自然恢復(fù)為主，人工修復(fù)為輔”要求，并強(qiáng)調(diào)“根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查、生態(tài)問題識(shí)別與診斷結(jié)果、生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)等，對各類型生態(tài)保護(hù)修復(fù)單元分別采取保護(hù)保育、自然恢復(fù)、輔助再生或生態(tài)重建為主的保護(hù)修復(fù)技術(shù)模式。”具體要求是對于代表性自然生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種及其棲息地采取以保護(hù)保育為主的措施;對于輕度受損、恢復(fù)力強(qiáng)的生態(tài)系統(tǒng)采取自然恢復(fù)為主的措施;對于中度受損的生態(tài)系統(tǒng)，結(jié)合自然恢復(fù)采取輔助再生措施;對于嚴(yán)重受損的生態(tài)系統(tǒng)需進(jìn)行生態(tài)重建。

02、區(qū)分尺度，明確不同尺度的目標(biāo)任務(wù)

與以往單一要素或單一目標(biāo)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程不同，山水工程是在更大的空間尺度上統(tǒng)籌各類要素治理。為實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)與具體工程子項(xiàng)目目標(biāo)的有效銜接，《指南》引入了尺度的概念。尺度是指觀測或研究對象的物體或過程的空間分辨率和時(shí)間單位?！吨改稀芳夹g(shù)框架中提出了區(qū)域(或流域)、生態(tài)系統(tǒng)以及場地三級尺度，在不同的尺度上解決不同的問題。區(qū)域(或流域)、生態(tài)系統(tǒng)以及場地尺度下分別開展的工作是工程規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)以及工程實(shí)施。具體要求是：“工程規(guī)劃階段服務(wù)于區(qū)域(或流域)尺度的宏觀問題識(shí)別診斷、總體保護(hù)修復(fù)目標(biāo)制定，以及確定保護(hù)修復(fù)單元和工程子項(xiàng)目布局;工程設(shè)計(jì)階段主要服務(wù)于生態(tài)系統(tǒng)尺度下的各保護(hù)修復(fù)單元生態(tài)問題進(jìn)行診斷，制定相應(yīng)的具體指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，確定保護(hù)修復(fù)模式措施;工程實(shí)施階段服務(wù)于場地尺度的子項(xiàng)目施工設(shè)計(jì)與實(shí)施。”

03、調(diào)查現(xiàn)狀，查清區(qū)域生態(tài)本底情況

針對一些生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程存在的生態(tài)本底不清、目標(biāo)設(shè)定過高或存在一定盲目性等問題，《指南》將現(xiàn)狀調(diào)查作為保護(hù)修復(fù)技術(shù)框架的第一環(huán)節(jié)?！吨改稀芬笳{(diào)查內(nèi)容包括“實(shí)施范圍內(nèi)區(qū)域生態(tài)功能定位、自然生態(tài)(地理)狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等”。范圍與深度的要求是“調(diào)查范圍應(yīng)針對區(qū)域(或流域)、生態(tài)系統(tǒng)等不同尺度、不同梯度進(jìn)行，深度應(yīng)不低于同類工程的有關(guān)要求，制作基礎(chǔ)調(diào)查圖表數(shù)據(jù)應(yīng)符合自然資源及相關(guān)專項(xiàng)、專業(yè)調(diào)查要求。”區(qū)域(或流域)尺度上需關(guān)注生態(tài)空間格局，明確組成生態(tài)系統(tǒng)的類型、數(shù)目及分布;生態(tài)系統(tǒng)尺度，需關(guān)注構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的群落特征，明確動(dòng)植物組成、生境質(zhì)量、關(guān)鍵物種分布等。若工程區(qū)涉及保護(hù)區(qū)，還應(yīng)明確保護(hù)區(qū)范圍及對象。除自然生態(tài)系統(tǒng)狀況之外，還應(yīng)調(diào)查生態(tài)系統(tǒng)受威脅情況，識(shí)別主要脅迫因子，尤其是污染、采礦、放牧、農(nóng)業(yè)或城鎮(zhèn)開發(fā)、外來物種入侵等與人類活動(dòng)相關(guān)的脅迫因子的強(qiáng)度及分布。

04、診斷問題，提升保護(hù)修復(fù)的針對性

追根溯源、系統(tǒng)梳理隱患和風(fēng)險(xiǎn)，精準(zhǔn)識(shí)別和診斷生態(tài)問題，才能確保生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施的針對性?！吨改稀方梃b相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)，引入了參照生態(tài)系統(tǒng)的概念，明確“參考受損生態(tài)系統(tǒng)歷史狀態(tài)或周邊類似生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)，確定一個(gè)或若干個(gè)環(huán)境和自然生態(tài)狀況相似的本地原生生態(tài)系統(tǒng)或類似生態(tài)系統(tǒng)作為參照生態(tài)系統(tǒng)。” 在本底調(diào)查基礎(chǔ)上進(jìn)行問題診斷的目的是明確保護(hù)修復(fù)對象當(dāng)前狀態(tài)與參照生態(tài)系統(tǒng)之間存在的差異，及主要生態(tài)問題產(chǎn)生的原因，以便更加科學(xué)地設(shè)定保護(hù)修復(fù)目標(biāo)及路徑。針對問題診斷，《指南》的具體要求：“從生態(tài)系統(tǒng)尺度，對照參照生態(tài)系統(tǒng)屬性(包括自然地理?xiàng)l件、物種組成、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、生態(tài)系統(tǒng)功能等)及其生態(tài)脅迫，分別診斷分析需要保護(hù)保育和修復(fù)治理的對象及其現(xiàn)狀、關(guān)鍵生態(tài)問題的嚴(yán)重性和緊迫性等。”

05、遠(yuǎn)近結(jié)合，設(shè)立分級分期目標(biāo)體系

生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程不可一蹴而就，受損生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)是長期過程，而工程實(shí)施與考核需在短期內(nèi)執(zhí)行，因而保護(hù)修復(fù)目標(biāo)的確立應(yīng)近期與遠(yuǎn)期相結(jié)合。鑒此，《指南》規(guī)定：“根據(jù)不同保護(hù)修復(fù)尺度、層級和限制性因素閾值，設(shè)定生態(tài)保護(hù)修復(fù)總體目標(biāo)和具體目標(biāo)，確定保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，提出分級分期的約束性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)定量化。根據(jù)績效管理要求，設(shè)立規(guī)定期限的績效指標(biāo)”。區(qū)域(或流域)尺度對應(yīng)工程實(shí)施范圍，應(yīng)圍繞區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能提出總體目標(biāo)，《指南》規(guī)定“從消除生態(tài)脅迫影響、優(yōu)化景觀格局、暢通生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量等方面提出保護(hù)修復(fù)總體目標(biāo)，設(shè)定實(shí)施期限內(nèi)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)具體指標(biāo)”;生態(tài)系統(tǒng)尺度對應(yīng)保護(hù)修復(fù)單元，應(yīng)提出中遠(yuǎn)期的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)引導(dǎo)性指標(biāo)，《指南》規(guī)定“根據(jù)參照生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵屬性，從物理環(huán)境、物種組成、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、生態(tài)系統(tǒng)功能、生態(tài)脅迫等方面提出保護(hù)修復(fù)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)”;場地尺度對應(yīng)子項(xiàng)目，應(yīng)提出工程實(shí)施期限內(nèi)的約束性指標(biāo)，《指南》規(guī)定“針對各保護(hù)修復(fù)單元采取的不同措施，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)尺度的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，結(jié)合工程實(shí)際制定具體指標(biāo)”。不同尺度的總體目標(biāo)、約束性指標(biāo)與引導(dǎo)性指標(biāo)應(yīng)有效銜接，小尺度的目標(biāo)須符合大尺度的需求。

06、劃分單元，明確工程空間布局與時(shí)序安排

為了銜接區(qū)域(或流域)尺度工程規(guī)劃與生態(tài)系統(tǒng)尺度工程設(shè)計(jì)，《指南》要求：“根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查、問題識(shí)別與分析結(jié)果、制定的保護(hù)修復(fù)目標(biāo)，劃分保護(hù)修復(fù)單元。”原則上，保護(hù)修復(fù)單元按照生態(tài)系統(tǒng)類型進(jìn)行劃分，珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種及其賴以生存的棲息環(huán)境、有特殊意義的自然遺跡、世界自然和文化遺產(chǎn)地、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)及飲用水源保護(hù)區(qū)等也可劃為保護(hù)單元。生態(tài)系統(tǒng)尺度與場地尺度的銜接點(diǎn)是子項(xiàng)目部署工作，《指南》規(guī)定：“按照關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性要求，根據(jù)確定的總體目標(biāo)以及各單元保護(hù)修復(fù)具體目標(biāo)、指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)等，針對關(guān)鍵生態(tài)問題進(jìn)行工程建設(shè)空間布局和工程子項(xiàng)目布置與安排。” 子項(xiàng)目部署分為空間與時(shí)間兩個(gè)角度?？臻g上，項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)部署在生態(tài)網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、受損最嚴(yán)重、保護(hù)修復(fù)需求最為迫切的區(qū)域。時(shí)序上，子項(xiàng)目安排應(yīng)重點(diǎn)考慮如下因素：一方面，以安全為目的防洪調(diào)蓄、災(zāi)害防治、污染治理工程，應(yīng)作為先導(dǎo)工程提前或同步實(shí)施;另一方面，根據(jù)生態(tài)問題的緊迫性、嚴(yán)重性，按照保證防洪安全和地質(zhì)安全、提升生態(tài)功能的優(yōu)先級次序，開展源頭控制、過程阻斷、末端治理。

07、因地制宜，合理選擇保護(hù)修復(fù)模式與措施

根據(jù)國際生態(tài)修復(fù)學(xué)會(huì)發(fā)布的《國際生態(tài)恢復(fù)實(shí)踐原則和標(biāo)準(zhǔn)》，保護(hù)修復(fù)模式應(yīng)當(dāng)依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)受損程度來確定。為此，《指南》要求：“根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查、生態(tài)問題識(shí)別與診斷結(jié)果、生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)等，對各類型生態(tài)保護(hù)修復(fù)單元分別采取保護(hù)保育、自然恢復(fù)、輔助再生或生態(tài)重建為主的保護(hù)修復(fù)技術(shù)模式。”對于代表性自然生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種及其棲息地，采取建立自然保護(hù)區(qū)地、去除脅迫因素、建設(shè)生態(tài)廊道等保護(hù)保育措施，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，保護(hù)生物多樣性;對于輕度受損、恢復(fù)力強(qiáng)的生態(tài)系統(tǒng)，主要采取消除脅迫因子的管理措施，進(jìn)行自然恢復(fù);對于中度受損的生態(tài)系統(tǒng)，結(jié)合自然恢復(fù)，在消除脅迫因子的基礎(chǔ)上，采取改善物理環(huán)境，移除導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)退化的物種等中小強(qiáng)度的人工輔助措施，引導(dǎo)和促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù);對于嚴(yán)重受損的生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)在消除脅迫因子的基礎(chǔ)上，圍繞地貌重塑、生境重構(gòu)、恢復(fù)植被和動(dòng)物區(qū)系、生物多樣性重組等方面開展生態(tài)重建。

技術(shù)層面上，每個(gè)子項(xiàng)目都可能有多種具體措施可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)，這就要求實(shí)踐者進(jìn)行措施優(yōu)選。為此，《指南》規(guī)定：“對措施實(shí)施的生態(tài)適宜性、優(yōu)先級、時(shí)機(jī)進(jìn)行分析。從生態(tài)環(huán)境影響與風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性、社會(huì)可接受性等方面綜合評價(jià)，可開展修復(fù)方法模擬預(yù)測，篩選相對最優(yōu)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施和技術(shù)。”

08、動(dòng)態(tài)監(jiān)測，開展風(fēng)險(xiǎn)評估與適應(yīng)性管理

對生態(tài)系統(tǒng)開展日常監(jiān)測既是后期績效評價(jià)、成效評估的前提，同時(shí)也為生態(tài)系統(tǒng)長期觀測提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。為此，《指南》要求：“采用遙感、自動(dòng)監(jiān)測、實(shí)地調(diào)查、公眾訪談等方式，開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)測和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估”，并根據(jù)“生態(tài)修復(fù)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，在區(qū)域(或流域)、生態(tài)系統(tǒng)、場地不同尺度與層級分別設(shè)立三級監(jiān)測評估內(nèi)容和指標(biāo)”。

鑒于生態(tài)系統(tǒng)演替的不確定性，實(shí)施適應(yīng)性管理是山水工程的重要內(nèi)容?！吨改稀穼Υ胧┱{(diào)整方式及時(shí)機(jī)選擇作出了相應(yīng)規(guī)定：“經(jīng)評估，在結(jié)果和風(fēng)險(xiǎn)可控的原則下，借鑒已有經(jīng)驗(yàn)做法，對可能導(dǎo)致偏離生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)或者對生態(tài)系統(tǒng)造成新的破壞的保護(hù)修復(fù)措施和技術(shù)、子項(xiàng)目的空間布局和時(shí)序安排等按規(guī)定程序報(bào)批后進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整修正。對技術(shù)成熟、風(fēng)險(xiǎn)可控、結(jié)果有效的工程和措施，要及時(shí)實(shí)施，避免延誤時(shí)機(jī)、增加修復(fù)成本;對評估后難以預(yù)測后效的工程和措施，要加強(qiáng)研究和實(shí)驗(yàn)，暫不實(shí)施。”

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