城鄉(xiāng)規(guī)劃師|《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》解讀—柳州市的實踐探索

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國土空間是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體。堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、以人民為中心，按照高質(zhì)量發(fā)展要求編制好國土空間規(guī)劃，是落實中央新發(fā)展理念、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。柳州市作為我國西南工業(yè)重鎮(zhèn)，成為首批少有的集“三規(guī)”于一身的試點城市，于2017年開展了國土空間規(guī)劃的編制探索，目前已形成了初步成果。筆者結(jié)合柳州市的探索與實踐，就如何完成《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》(以下簡稱《指南》)的四大任務(wù)進行解讀，以期為我國市級國土空間總體規(guī)劃的編制提供先行范式與可靠經(jīng)驗。

一、對市級國土空間總體規(guī)劃的認識與思考

➣ (一)關(guān)于市級國土空間總體規(guī)劃地位和作用

2019年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》出臺，確立了國土空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計，明確了市級國土空間總體規(guī)劃是“五級三類”國土空間規(guī)劃體系中的重要一環(huán)，處在一個承上啟下的關(guān)鍵位置，既要落實和深化省級規(guī)劃要求，又要指導(dǎo)編制下位國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃和開展各類開發(fā)保護建設(shè)活動、實施國土空間用途管制。

市級國土空間總體規(guī)劃不是過去幾個規(guī)劃形式上的拼合，而是在原有土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等空間類規(guī)劃的基礎(chǔ)上，融合、優(yōu)化、創(chuàng)新形成的更加適應(yīng)生態(tài)文明新時代要求的空間規(guī)劃。市級國土空間總體規(guī)劃作為全域保護、開發(fā)、利用、修復(fù)和指導(dǎo)各類建設(shè)的行動綱領(lǐng)，強調(diào)全域全要素的規(guī)劃管理，既注重保護也注重發(fā)展，既關(guān)注自然資源也關(guān)注人文資源，既要發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)作用也要守住底線、發(fā)揮指導(dǎo)約束作用，是城市落實新發(fā)展理念，實施高效能空間治理，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的空間政策。

➣ (二)關(guān)于市級國土空間總體規(guī)劃任務(wù)

作為新生事物，市級國土空間總體規(guī)劃如何編制，受到了社會各界的高度關(guān)注。解讀《指南》要求，市級國土空間總體規(guī)劃的具體任務(wù)應(yīng)重點聚焦于四個方面：一是突出底線管控，確?？臻g安全，保證中華民族永續(xù)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展;二是強調(diào)內(nèi)涵挖潛，提高空間效率，為形成新的工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局提供空間支撐;三是堅持以人為本，提升空間品質(zhì)，滿足人民群眾高品質(zhì)生活需要;四是建立國土空間規(guī)劃“一張圖”，提高空間治理能力，推進與其他信息平臺橫向聯(lián)通和數(shù)據(jù)共享。

二、柳州市國土空間總體規(guī)劃實踐探索

圍繞市級國土空間總體規(guī)劃的四大任務(wù)，柳州市主要開展了以下實踐探索：

➣ (一)秉持生態(tài)優(yōu)先，構(gòu)筑安全韌性的國土空間

柳州市堅持把建設(shè)珠江—西江經(jīng)濟帶重要生態(tài)屏障、維護國家生態(tài)安全放在首要位置，堅定走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的國土空間規(guī)劃之路。

一是扎實開展生態(tài)保護紅線評估調(diào)整工作。主動將地方立法保護的蓮花山保護區(qū)、具有重要景觀風(fēng)貌和自然保護價值的龍?zhí)?都樂巖風(fēng)景區(qū)，以及各類線性交通沿線的具有南方喀斯特地貌特征的連片山脈區(qū)域等劃入生態(tài)保護紅線。調(diào)整優(yōu)化后，全市圖斑破碎度大幅下降，格局更優(yōu)、邊界更準、矛盾更少;

二是加強山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)。基于自然生態(tài)系統(tǒng)本底，將全市國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)重點區(qū)域劃分為生態(tài)系統(tǒng)整體修復(fù)與功能綜合提升、流域水環(huán)境保護與綜合治理、生物多樣性保護與維育、土地綜合整治與污染修復(fù)、礦山環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)等5大類12小類，通過實施石漠化治理、退耕還林還草、全域綜合整治等生態(tài)工程，建設(shè)大柳江流域生態(tài)修復(fù)與全域綜合整治帶，提高生態(tài)系統(tǒng)完整性與生態(tài)廊道連通性，增加生物多樣性。

三是統(tǒng)籌水資源配置。針對風(fēng)險評估中市區(qū)將近突破用水總量控制指標的問題，通過增補鹿寨古償河水庫、融水落久水庫兩處水源地和新增中心城區(qū)三座主要供水廠，形成整體均衡和多水源保障的供水格局，實現(xiàn)區(qū)域供水“一張網(wǎng)”格局;

四是構(gòu)建城市韌性空間。合理預(yù)留應(yīng)對各類災(zāi)害及重大公共突發(fā)衛(wèi)生事件的基本空間單元，按照“先地下后地上、地上地下相協(xié)調(diào)、平戰(zhàn)結(jié)合與平災(zāi)結(jié)合并重”的原則，構(gòu)建符合巖溶喀斯特地貌特征的地上地下空間綜合利用模式;

五是開展地下空間基礎(chǔ)信息調(diào)查和評估。為確?？λ固氐孛蚕碌墓こ痰刭|(zhì)安全，柳州市結(jié)合國土空間“一張圖”信息平臺，采用“普查+匯交+評估”相結(jié)合形式開展了地下空間基礎(chǔ)信息調(diào)查和評估工作，增強了城市立體防護功能。

➣ (二)堅守初心使命，營造高品質(zhì)城市人居環(huán)境。

深入貫徹習(xí)近平總書記“人民城市為人民”講話精神，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

一是按照職住平衡的原則優(yōu)化居住空間。通過公交系統(tǒng)、軌道的建設(shè)加強主要功能區(qū)與大型居住組團之間的交通聯(lián)系，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)空間與配套居住的空間：舊城區(qū)特別是原有產(chǎn)業(yè)片區(qū)的配套居住用地以更新改造為主，完善基礎(chǔ)設(shè)施、織補公共服務(wù)設(shè)施與公共綠地及開放空間，提升居住環(huán)境;柳東新區(qū)適當提升居住用地的比例，完善設(shè)施配套，提高人口吸引力;外圍產(chǎn)業(yè)組團完善居住和配套服務(wù)建設(shè)，加快軌道交通建設(shè)加強與城市其他組團的聯(lián)系。

二是立足自然地理格局開展城市設(shè)計。基于獨特的巖溶喀斯特地貌，以“柳江為主脈、孤山點綴、山水相互圍合、滲透”的自然景觀本底，分別從市域、市轄區(qū)、中心城區(qū)三個層面深化總體城市設(shè)計，制定城市空間秩序控制引導(dǎo)方案，營建“山水柳州”城市空間;

三是強化國土空間文化內(nèi)涵。充分挖掘柳州特色人文和山水文化，強化歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落、歷史建筑的保護利用，活化工業(yè)遺產(chǎn)，傳承柳州工業(yè)文化精神，推進桂中地區(qū)多民族共融共生與文化協(xié)作，展示與弘揚民族風(fēng)情文化;

四是完善公服基礎(chǔ)設(shè)施布局。圍繞15分鐘步行生活圈要求，按照“服務(wù)人口”進行基礎(chǔ)設(shè)施合理布局，查漏補缺，構(gòu)建“一主三副+多點+社區(qū)中心”多層級、均等化的公共服務(wù)設(shè)施體系;

五是持續(xù)建設(shè)“公交都市”。形成“以軌道交通為骨干，常規(guī)公交為主體，出租車、水上公交、公共自行車為補充”一體化公交體系軌道交通，提高綠色出行比例;六是打造公園城市。以孤峰為依托，以柳江及支流為綠化廊道，以外圍山水為背景，結(jié)合風(fēng)景區(qū)、郊野公園、城市公園、濱水綠帶，推進柳州市公園城市建設(shè)，努力營造柳州特色城市景觀。

➣ (三)筑牢工業(yè)底盤，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

一是貫徹落實國家和自治區(qū)工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。積極響應(yīng)國家工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求，落實自治區(qū)對于柳州打造萬億工業(yè)強市的重大決策部署，立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，著眼產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，構(gòu)建“5+5”產(chǎn)業(yè)體系，進一步建設(shè)現(xiàn)代制造城推動工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二是提高土地節(jié)約集約利用水平。充分挖掘城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，通過批而未供和閑置土地處置、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等多渠道增加用地流量、提高用地效率，規(guī)劃期末實現(xiàn)人均城鎮(zhèn)用地規(guī)模減少、工業(yè)用地產(chǎn)出強度翻番，GDP地耗明顯下降。

三是差別化制定產(chǎn)城發(fā)展路徑。在細化中心城區(qū)用地適宜性評價基礎(chǔ)上，針對不同片區(qū)確定工業(yè)用地布局優(yōu)化路徑：主城區(qū)通過盤活低效用地，外遷污染產(chǎn)業(yè)至工業(yè)園區(qū)進行騰籠換鳥，優(yōu)先增加基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市品質(zhì);柳東新區(qū)通過構(gòu)建現(xiàn)代化智能產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展汽車生產(chǎn)和研發(fā)、科技金融和會展文化服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，配套生活與生產(chǎn)服務(wù)功能、研發(fā)教育創(chuàng)新功能、文體設(shè)施等，從單純的工業(yè)區(qū)向綜合性片區(qū)轉(zhuǎn)變;北部生態(tài)新區(qū)通過構(gòu)建生態(tài)屏障和特色城郊游憩區(qū)，發(fā)展以工業(yè)設(shè)計、科技教育培訓(xùn)等生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的綠色新區(qū)，形成柳州經(jīng)濟新引擎;柳江區(qū)通過加快智能制造轉(zhuǎn)型，發(fā)展商貿(mào)、生活配套、物流等產(chǎn)業(yè)，以“互聯(lián)網(wǎng)+工業(yè)”為重點加快新一代信息技術(shù)與制造業(yè)深度融合，推動產(chǎn)城融合發(fā)展。

➣ (四)加強信息化建設(shè)，推動城市高水平治理。

一是著力構(gòu)建好“一張底圖”。依托柳州市級時空信息云平臺和自然資源業(yè)務(wù)系統(tǒng)資源，整合相關(guān)部門資料，形成以國土三調(diào)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的1000多個圖層，覆蓋城鄉(xiāng)一體、陸水統(tǒng)籌、地上地下、自然和社會、二維和三維一體化，形成了覆蓋全域、全要素的國土空間規(guī)劃“一張圖”

;二是搭建“一張圖”系統(tǒng)。圍繞全域管控，全要素治理、全過程服務(wù)的整體思路，在全區(qū)率先構(gòu)建完成全域全要素全過程的國土空間規(guī)劃三維“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，并投入試運行，全力輔助規(guī)劃專題研究和方案制定等;

三是探索構(gòu)建市縣縱向共建共享機制。以三江縣為試點，通過“提供平臺、數(shù)據(jù)共享、應(yīng)用定制”等方面支持，零成本搭建“一張圖”縣級節(jié)點，為貧困縣節(jié)約大量經(jīng)費。

四是建立部門橫向共建共享機制。依托“一張圖”系統(tǒng)搭建“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，積極與發(fā)改、住建等部門對接，充分發(fā)揮國土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的社會價值，形成了全市數(shù)據(jù)資源共建共享的良好局面，提升了柳州市國土空間精治、共治水平。

結(jié)語

柳州市國土空間總體規(guī)劃的編制，既注重體現(xiàn)國家意志也注重符合地方實際，既注重保護自然格局也注重保障民生需求，既注重嚴格剛性管控也注重預(yù)留彈性空間，確保規(guī)劃能用、管用、好用。

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