城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國土空間總規(guī)劃對土地利用總規(guī)劃中核心內容的繼承和發(fā)展
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導讀：
2019年5月9日，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(中發(fā)【2019】18號)明確提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。因此，國土空間總體規(guī)劃將繼承、發(fā)展和融合主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等現(xiàn)有空間類規(guī)劃的部分內容。為了更好的編制國土空間總體規(guī)劃，有必要就現(xiàn)有各空間類規(guī)劃的內容進行梳理分析，研究需繼承納入國土空間總體規(guī)劃的內容。結合廣東土地利用總規(guī)與新時期國土空間總體規(guī)劃實踐，本文認為，土地利用總體規(guī)劃中的“規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)”“規(guī)劃指標體系”“土地用途分區(qū)”“建設用地管制分區(qū)”“建設用地復墾區(qū)”等核心內容將在國土空間總體規(guī)劃中得到繼承和發(fā)展。
一、規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)
國土空間總體規(guī)劃(以下簡稱“空間規(guī)劃”)和土地利用總體規(guī)劃(以下簡稱“土總規(guī)”)兩種規(guī)劃類型，在規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)制作思路上基本一致，土總規(guī)采用“二調數(shù)據(jù)”，按照土地規(guī)劃用途分類要求，轉換為規(guī)劃基礎數(shù)據(jù);空間規(guī)劃采用“三調數(shù)據(jù)”，按照國土空間用途分類要求，轉換為規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)?？臻g規(guī)劃與土總規(guī)相比，空間規(guī)劃在細化調查和補充調查上更加細致、工作量也更大。轉換的對應關系具體見下圖：
二、規(guī)劃指標體系
土總規(guī)規(guī)劃控制指標分約束性指標和預期性兩類，共15項。約束性指標是為保護資源和推進節(jié)約集約用地因而規(guī)劃期內不得突破或必須實現(xiàn)的指標;預期性指標是指按照經(jīng)濟社會發(fā)展預測因而規(guī)劃期內應該實現(xiàn)的指標。在規(guī)劃實施過程中起到關鍵作用的是約束性指標中的耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，以及預期性指標中的建設用地總規(guī)模。
根據(jù)2020年1月17日自然資源部印發(fā)的《省級國土空間規(guī)劃編制指南》(試行)，空間規(guī)劃將保留土總規(guī)中部分規(guī)劃指標，如土總規(guī)中的“耕地保有量” “基本農田保護面積” “城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模”等約束性指標，另外將“建設用地總規(guī)模”以“國土開發(fā)強度”的形式進行表達。
三、土地用途分區(qū)
土總規(guī)不同層級的規(guī)劃，采取不同的土地用途分區(qū)方式劃分土地用途分區(qū)。市級規(guī)劃的土地用途分區(qū)為基本農田集中區(qū)、一般農地區(qū)、城鎮(zhèn)村發(fā)展區(qū)、獨立工礦區(qū)、風景旅游用地區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、自然與文化遺產保護區(qū)、林業(yè)用地區(qū)和牧業(yè)用地區(qū)等，縣級規(guī)劃對市級規(guī)劃的土地用途分區(qū)進一步細化，主要是將基本農田集中區(qū)細化至基本農田保護區(qū)，城鎮(zhèn)村發(fā)展區(qū)細化為城鎮(zhèn)村建設用地區(qū)(包括城鎮(zhèn)建設用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設用地區(qū))等。
與土總規(guī)相比，空間規(guī)劃所進行的空間用途分區(qū)，名稱和內涵均有所差別，并因應陸海統(tǒng)籌要求，拓展空間用途分區(qū)，增加了海洋、能源礦產等功能區(qū)，同時去掉了一般農地區(qū)、獨立工礦區(qū)、風景旅游用地區(qū)等概念?？傮w而言，國土空間規(guī)劃分區(qū)在相當程度上吸收了土總規(guī)在土地用途分區(qū)的思路與方法，并結合“多規(guī)合一”的要求進行發(fā)展。根據(jù)《市縣國土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南》(過程稿)，市級空間規(guī)劃在空間用途分區(qū)方面，將劃分為永久基本農田集中保護區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、海洋特殊保護與漁業(yè)資源養(yǎng)護區(qū)、古跡遺址保護區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、農業(yè)農村發(fā)展區(qū)、海洋利用與保留區(qū)、礦產與能源發(fā)展區(qū)等，縣級空間規(guī)劃在市級空間用途分區(qū)基礎上進一步細化。
四、建設用地管制分區(qū)
土總規(guī)在劃定城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界、城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界和禁止建設用地邊界的基礎上，形成了四個區(qū)域，分別為允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)，簡稱“三界四區(qū)”，實施對建設用地開發(fā)邊界和總量的管制。
空間規(guī)劃吸收、融合和發(fā)展了土總規(guī)在市縣域層面的“三界四區(qū)”、以及城市總體規(guī)劃的“三區(qū)四線”(禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)、綠線、藍線、紫線、黃線)，并結合當前生態(tài)文明建設的要求，整合形成并劃定“三線”(生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界)，以“三線”實現(xiàn)對建設用地和國土空間開發(fā)保護的管控。
五、建設用地復墾區(qū)
在近年編制的土總規(guī)中，由于部分市縣(如珠三角市縣)建設用地出現(xiàn)“倒掛”的問題，如規(guī)劃基期年2009年建設用地規(guī)模大于規(guī)劃期末年2020年建設用地指標。因此部分市縣在土總規(guī)中規(guī)劃安排了建設用地復墾區(qū)，但是在規(guī)劃實施過程中，復墾區(qū)實施難度大，實施進展緩慢，“倒掛”問題越來越突出，本次空間規(guī)劃編制勢必無法回避也必須解決該問題。
在空間規(guī)劃編制過程中，如何厘清和解決建設用地復墾區(qū)的問題，將是本輪國土空間規(guī)劃需要關注的重要內容之一。如何解決復墾區(qū)的問題，建議從以下幾個方面進行思考：
1、從技術上解決：本次空間規(guī)劃，上級下達給下級建設用地規(guī)模指標時，從尊重實際出發(fā)，把“三調”建設用地規(guī)模作為一個重要的考慮因素。
2、從布局上解決：結合當前“拆舊復墾”“鄉(xiāng)村振興”等政策，核實或優(yōu)化調整建設用地復墾區(qū)布局，提高復墾區(qū)的可實施性，增強復墾區(qū)消化能力。
3、從規(guī)模上解決：一是按照嚴控增量的要求，做到新增建設用地規(guī)模精準配置，不浪費一分一厘新增建用地規(guī)模，節(jié)省下的新增建設用地規(guī)模用于回填給無法實施的復墾區(qū)。二是按照盤活存量、提高流量的要求，全面盤活和利用閑置、低效建設用地，減少新增建設用地規(guī)模壓力，進而能節(jié)省下新增建設用地規(guī)?；靥顝蛪▍^(qū)。
部門簡介：
空間規(guī)劃事業(yè)部是國地科技從事各類規(guī)劃編制與國土空間咨詢服務的骨干，團隊充分融合城規(guī)土規(guī)、地理信息、整治修復、產業(yè)經(jīng)濟、建筑景觀、生態(tài)環(huán)保等多學科背景專業(yè)人才，實現(xiàn)從“五級三類”規(guī)劃編制到規(guī)劃運用的全方位服務，協(xié)助各地政府實現(xiàn)空間治理能力現(xiàn)代化，以及為客戶創(chuàng)造國土空間價值。
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