城鄉(xiāng)規(guī)劃師|規(guī)劃選址與用地預(yù)審合并之后——一個(gè)微觀視角的自資部“三定”解讀
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從1998年到2018年，走過20年歲月的國土資源部從成立之初到撤銷，已經(jīng)成為了有幾十個(gè)直屬部門及分設(shè)機(jī)構(gòu)的大部。為落實(shí)自然資源部2019年9月發(fā)布的自然資規(guī)[2019]2號(hào)文，各地在實(shí)施過程中，一般做法是通過管理邏輯更新，把涉及國土、規(guī)劃各類審批事項(xiàng)按照“空間準(zhǔn)入”、“用途許可”、“竣工驗(yàn)收”三個(gè)階段進(jìn)行細(xì)化。
如，空間準(zhǔn)入條件階段，將規(guī)劃選址與用地預(yù)審合并為“規(guī)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書”一個(gè)審批事項(xiàng)，一次性征詢相關(guān)管理部門的建設(shè)條件和管理意見。而在此之前，該項(xiàng)職能實(shí)際分散在住建和國土兩個(gè)體系中，一方面存在相互掣肘的效率損失，另一方面更為重要的是有很多實(shí)質(zhì)性勾稽矛盾。與此類似的，還有“用途許可階段”的用地規(guī)劃許可和用地批準(zhǔn)、“竣工驗(yàn)收階段”工程驗(yàn)收和土地檢驗(yàn)等。
雖然表面上看只是一些細(xì)枝末節(jié)的流程和制度精簡，反映的卻是全國各層級(jí)行政體系在“多規(guī)合一”這個(gè)大語境下走出的實(shí)質(zhì)性一步。
一、 從國土資源部到自然資源部
自然資源部是以國土資源部為班底打造不為過，其前身為地礦系統(tǒng)，國土資源部第一次作為部委名字出現(xiàn)在國家機(jī)構(gòu)當(dāng)中，則是1998年的第四次機(jī)構(gòu)改革新組建的4個(gè)部委之一，其余三個(gè)新設(shè)部委是建國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部。當(dāng)時(shí)，國土部由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建，其職能涉及主管土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用等。
在這之后又經(jīng)歷了2003年、2008年、2013年的三次改革。
其中，2008年將國家土地總督察明確寫入新“三定”規(guī)定，設(shè)立了總規(guī)劃師和總工程師。
其間，2013年重新組建國家海洋局，由國土資源部管理，國土資源部的職能進(jìn)一步擴(kuò)大。
再到2018年，這一輪大部制改革涉及面非常之廣，在新組建多個(gè)部門的基礎(chǔ)上，撤銷了國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等多個(gè)部委，調(diào)整過后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門變成了26個(gè)。
二、 國土空間規(guī)劃局在自資部中的管理序列
自然資源部為正部級(jí)單位，主要的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有包含國土空間規(guī)劃局在內(nèi)的27個(gè)司局部門，除此外還有各地督察局等派出機(jī)構(gòu)和中心、研究所等直屬單位。
其中，自然資源部機(jī)關(guān)行政編制近700名，設(shè)部長1名(兼任國家自然資源總督察)，副部長4名(其中1名副部長兼任國家自然資源副總督察，一名兼任海洋局局長)，專職國家自然資源副總督察(副部長級(jí))1名，司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)109名。
自然資源部的職能構(gòu)成
縱觀全部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能序列，國土空間規(guī)劃局雖僅為1/27，但其權(quán)責(zé)之重要性應(yīng)當(dāng)位列自資部所有部門中前二也不為過。
在109名司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)中排名最靠前的為2名總規(guī)劃師(規(guī)劃條線、土地管理?xiàng)l線)和2名總工程師(海洋條線、地礦條線)，在國土空間規(guī)劃這一職能事項(xiàng)上，均以國土空間局為發(fā)起單位。
縱觀國務(wù)院及地方上歷任國土空間局局長的任免，良心晉升途徑一般為：
自然資源部：國土空間局長——總規(guī)劃師——副部長——地方省份或中央平行部委;
地方：自然資源局/國土和規(guī)劃局局長——分管規(guī)劃、城建等的政府行政副職——黨委行政副職或政府正職——省廳級(jí)自資、政府部門或自然資源部下設(shè)司局及派出機(jī)構(gòu)任職。
一般而言，一項(xiàng)設(shè)地的城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)，涉及土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)改立項(xiàng)三個(gè)大的行政環(huán)節(jié)，一般而言其執(zhí)行過程可簡化為：
而在多規(guī)合一執(zhí)行之前，相信很多相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員在日常工作中經(jīng)常會(huì)遇到國土調(diào)土規(guī)看用地邊界，住建找總規(guī)看路網(wǎng)、交通，基層政府找控規(guī)看地塊屬性和指標(biāo)的尷尬，而最尷尬的是當(dāng)這些資料湊齊了之后擺在一起，發(fā)現(xiàn)相互矛盾。
目前通過一個(gè)部委將相關(guān)職能整合，化外部矛盾為內(nèi)部矛盾，顯見之處有兩個(gè)變化：
1、 好處是提高決策效率;
2、 風(fēng)險(xiǎn)是增加透明監(jiān)管的難度。
三、 國土空間規(guī)劃的前世今生
按2018年全國國兩會(huì)上審議的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，第一條就是“組建自然資源部”，實(shí)際整合的職能涉及國土資源部、國家發(fā)改委、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家測繪地理信息局共8個(gè)部級(jí)單位，但若按與“國土空間規(guī)劃”或“土地及建設(shè)性項(xiàng)目開發(fā)管理”的相關(guān)性進(jìn)行權(quán)重比擬，其中最核心的就是自資部下設(shè)“國土空間規(guī)劃局”對(duì)發(fā)改委主體功能區(qū)規(guī)劃組織職責(zé)、住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)和國土資源部土地利用規(guī)劃職責(zé)的整合，這也是本文主要的關(guān)注點(diǎn)。
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