城鄉(xiāng)規(guī)劃師|《自然資源價格評估通則》要點解析

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為了滿足新形勢下自然資源價格評估管理工作需要，自然資源部自然資源開發(fā)利用司持續(xù)推進該領(lǐng)域的理論方法研究與試點實驗工作，與中國土地估價師與登記代理人協(xié)會等單位共同組織專家編制了《自然資源價格評估通則》(以下簡稱《估價通則》)。2021年6月起，這項通則作為行業(yè)標準正式實施，將有助于完善自然資源評價評估技術(shù)體系，顯化自然資源資產(chǎn)質(zhì)量與價值。

基本定位

《估價通則》是首部針對包括土地、礦產(chǎn)、海域海島等各類自然資源價格評估進行整體性規(guī)范的技術(shù)標準

在現(xiàn)行標準體系中，已具備了土地、礦產(chǎn)、海域等部分自然資源門類的相關(guān)技術(shù)標準，不同自然資源領(lǐng)域既有評估實踐工作的廣度和深度存在較大差異。故作為通用型標準，本次標準編制工作在堅持科學(xué)性、規(guī)范性、實用性、統(tǒng)一性等基本原則的基礎(chǔ)上，注重體現(xiàn)了兼包并容、繼承與引領(lǐng)并進的基本定位。

兼包并容，即充分尊重現(xiàn)行各類自然資源價格評估的國家標準、行業(yè)標準、團體標準及準則等技術(shù)文件，在現(xiàn)有標準基礎(chǔ)上對各類自然資源價格評估技術(shù)進行梳理辨析、歸納融合后，以詳略結(jié)合的文字規(guī)范表述，確保現(xiàn)有價格評估專業(yè)活動與管理機制穩(wěn)定運行。

繼承與引領(lǐng)并進，即在繼承已有成熟技術(shù)方法的基礎(chǔ)上，對于缺少針對性、適用性的評估技術(shù)規(guī)范，或現(xiàn)行規(guī)范不能滿足新時期自然資源資產(chǎn)管理需求的方面，通過明確核心理念、定位、技術(shù)思路與關(guān)鍵指標等進行基礎(chǔ)性規(guī)定，為今后適時研制技術(shù)細則奠定基礎(chǔ)。

同時，對于尚處于探索、試點階段，或上位管理政策正處于重大改革研究期的內(nèi)容，本次規(guī)程編制進行了靈活處理，以保證在鼓勵探索的同時，不與可預(yù)期的改革方向相沖突。例如，關(guān)于自然資源生態(tài)價值評估，通則中僅規(guī)定了原理性方法和公式，以便于銜接各類資源生態(tài)服務(wù)功能評價評估的差異性，為進一步深化研究預(yù)留充分空間。

可以說，《估價通則》的出臺填補了本領(lǐng)域的空白，它的生效實施將為即將全面開展的全國自然資源價格評估與政府公示價格體系建設(shè)提供技術(shù)保障，有助于實現(xiàn)自然資源評估工作的科學(xué)化、規(guī)范化，進而有效支撐自然資源科學(xué)保護與合理開發(fā)利用。

技術(shù)要點

基于基本定位，結(jié)合現(xiàn)行價格評估專項技術(shù)在各類自然資源領(lǐng)域的發(fā)展狀況，充分考慮指導(dǎo)實踐工作的應(yīng)用需求，《估價通則》的設(shè)計體現(xiàn)了“重統(tǒng)籌融合，補遺漏缺失”的整體性理念

按照評估工作的核心技術(shù)內(nèi)容與各類評估實踐中的具體操作環(huán)節(jié)，《估價通則》涉及的主要內(nèi)容包括：范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、基本技術(shù)原則、主要技術(shù)路徑、價格內(nèi)涵的界定、價格影響因素、各類自然資源價格的基本評估方法與應(yīng)用要點、自然資源保護涉及的價格評估、政府公示價格評估以及基本執(zhí)業(yè)準則等11章及3個分別針對部分類型自然資源評估方法的規(guī)范性附錄。其中，規(guī)范性附錄分別為A林地價格評估方法、B草地價格評估方法和C海域、無居民海島的其他價格評估方法。

《估價通則》明確了涉及的內(nèi)容及適用范圍，按照廣大應(yīng)用方需求，清晰界定了通則與各類自然資源評估領(lǐng)域現(xiàn)有技術(shù)文件的關(guān)系與應(yīng)用規(guī)則，即“凡本文件未列明事項，在各自然資源門類現(xiàn)行規(guī)范性文件中有所規(guī)定的，從其規(guī)定”。同時，通則列示了直接引用的各類自然資源價格評估相關(guān)技術(shù)文件，共計4部國家標準、7部行業(yè)標準及專業(yè)準則、文件規(guī)范等。此外，還明確了16個術(shù)語和定義，其中包括自然資源、自然資源價格、自然資源價格評估、政府公示價格等自然資源評估領(lǐng)域的6個通用性術(shù)語，據(jù)此明確本領(lǐng)域的基本定位;同時，收錄了作為評估對象，在全篇中高頻使用的建設(shè)用地、耕地、園地、林地、草地、礦業(yè)權(quán)、礦產(chǎn)資源、濕地、海域和無居民海島等10個具體資源(或權(quán)利)的定義，文字表述與《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》及相關(guān)法律規(guī)定相銜接。

技術(shù)原則是價格評估的技術(shù)路徑和方法運用中需要遵循的基本原理和規(guī)律?！豆纼r通則》明確了在各類自然資源評估中具有高度共識的6項技術(shù)原則，即替代原則、合理有效利用原則、預(yù)期收益原則、供需原則、貢獻原則、變動原則等。其中，“合理有效原則”是對“最高最佳原則”的優(yōu)化表述，旨在體現(xiàn)評估中對直接經(jīng)濟效益與生態(tài)保護、可持續(xù)利用的整體考量，彰顯生態(tài)文明理念。此外，還增加了主要適用于生態(tài)價值評估的“主導(dǎo)價值原則”，有助于在生態(tài)價值評估中突出重點、增強共識。

《估價通則》以基本經(jīng)濟學(xué)原理和技術(shù)原則為基礎(chǔ)，對各類自然資源評估中常用的具體方法進行梳理、歸類后，以通用性、規(guī)范性的語言表述為5條主要技術(shù)路徑：交易實例比較修正路徑、預(yù)期收益貼現(xiàn)還原路徑、整體價值剝離顯化路徑、重置成本模擬分析路徑、價格或費用標準修正調(diào)整路徑。同時，枚舉了各條技術(shù)路徑下所包括的技術(shù)方法。

在價格內(nèi)涵的界定一章中，《估價通則》突出了這一環(huán)節(jié)在評估中的基礎(chǔ)性、重要性地位，明確了一般規(guī)定和構(gòu)成價格內(nèi)涵的基本要素。同時，分別對不同門類自然資源評估中，如何從市場特征、權(quán)利類型、權(quán)利年期、開發(fā)利用條件、時間特征等方面嚴謹、清晰、規(guī)范地界定價值內(nèi)涵做出明確規(guī)定。

在價格影響因素的章節(jié)中，《估價通則》規(guī)定了影響自然資源價格的共性因素，并充分考慮了與分等定級中資源質(zhì)量評價因素的合理銜接。通則依據(jù)因素基本屬性的差異將其劃分為自然因素和社會經(jīng)濟因素;依據(jù)因素作用尺度的不同將其劃分為一般因素、區(qū)域因素和個別因素。本章未包括影響自然資源生態(tài)價值的因素，亦未詳細枚舉各類自然資源評估中的具體因素，但明確了參照執(zhí)行的現(xiàn)行技術(shù)標準。

在各類自然資源價格評估方法及應(yīng)用要點的章節(jié)中，《估價通則》規(guī)定了各類資源價格評估的主要方法與評估要點，按建設(shè)用地、耕地、園地、林地、草地、其他土地、礦業(yè)權(quán)、海域和無居民海島等具體資源類型分節(jié)表述，詳略程度視相應(yīng)類型資源價格評估中現(xiàn)有技術(shù)標準體系的成熟程度而有所差異。對于已具備可操作性強的技術(shù)標準或相關(guān)文件的資源類型(例如：建設(shè)用地、礦業(yè)權(quán))，簡要提煉要點，在相應(yīng)部分直接列明須依據(jù)執(zhí)行的文件，以保持繼承和穩(wěn)定。對于現(xiàn)有技術(shù)標準相對完善，但尚未依據(jù)近年改革方向而更新相關(guān)技術(shù)要求的資源類型，在繼承的同時，有所發(fā)展。例如：根據(jù)修正后的《農(nóng)村土地承包法》補充了不同權(quán)利和目的下的耕地評估要點。對于現(xiàn)有技術(shù)標準缺少針對性，不足以滿足應(yīng)用需求的資源類型，在梳理總結(jié)現(xiàn)行規(guī)程的基礎(chǔ)上調(diào)整、優(yōu)化相關(guān)規(guī)定。例如：單列園地評估一節(jié)，突出其特點與重要性。

林地價格評估部分，在對現(xiàn)有《森林資源資產(chǎn)評估技術(shù)規(guī)范》和《自然資源(森林)資產(chǎn)評價技術(shù)規(guī)范》進行分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出林地價格的主要評估方法、估價要點和不同目的與權(quán)利的林地評估，并以附件形式詳列各評估方法的技術(shù)要求。

草地價格評估部分的處理與林地類同，在現(xiàn)行《農(nóng)用地估價規(guī)程》基礎(chǔ)上形成草地評估的具體方法和要點，以規(guī)范性附錄呈現(xiàn)。

關(guān)于海域及無居民海島的評估，因《海域價格評估技術(shù)規(guī)范》已于2020年8月出臺，無居民海島評估的相關(guān)規(guī)程也正在制定之中，本標準保留和繼承既有規(guī)定，同時考慮到實踐需求，參照城鎮(zhèn)土地估價的技術(shù)原理，拓展了與無居民海島特征相匹配的評估方法;C附件中補充詳列了海域價格評估中的海域基準價系數(shù)修正法、無居民海島價格評估中的使用權(quán)出讓最低價系數(shù)修正法。

在自然資源保護涉及的價格評估一章中，《估價通則》對自然資源保護補償和自然資源生態(tài)損害賠償兩種目的下進行價格評估的技術(shù)思路、方法等做了原理性表述，并列示了評估要點與程序。

在《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》《農(nóng)用地估價規(guī)程》及《農(nóng)村集體土地價格評估技術(shù)指引》的基礎(chǔ)上，《估價通則》根據(jù)資源類型系統(tǒng)梳理整合了建設(shè)用地、耕地、園地、林地、草地基準地價和海域基準價等政府公示價格評估的技術(shù)路線、評估程序及各主要評估環(huán)節(jié)的基本要求。為了保證政府公示價格體系的完整性，通則將標定地價評估單列一節(jié)，并明確要求執(zhí)行《標定地價規(guī)程》的具體規(guī)定。

《估價通則》還規(guī)定了評估機構(gòu)和專業(yè)人員在執(zhí)業(yè)中的基本遵循，并對自然資源價格評估成果進行了基本規(guī)定，旨在落實《資產(chǎn)評估法》的有關(guān)要求，增強本領(lǐng)域的規(guī)范性和專業(yè)性。

處理思路

采用詳略結(jié)合的編寫體例，以“價格評估”作為通用性表達，在不與現(xiàn)行技術(shù)標準沖突的前提下，盡可能優(yōu)化細節(jié)

從編寫體例來說，因多類自然資源已形成針對自身特征與需求的評估技術(shù)標準，故有觀點認為，作為通則，應(yīng)匯集各相關(guān)規(guī)程的核心內(nèi)容，盡可能翔實具體，使用者依照此文件即可開展基本評估活動;另有觀點認為，通則應(yīng)僅就具有基礎(chǔ)性、通用性的內(nèi)容進行明確界定，各類自然資源評估的具體方法、技術(shù)細節(jié)等內(nèi)容應(yīng)在細則或?qū)ｍ椧?guī)程中予以表述。

起草組經(jīng)多次試驗和論證，綜合兩種觀點，采用詳略結(jié)合的編寫體例。對涉及基本理念、核心技術(shù)、通用規(guī)則，特別是針對新形勢新要求下需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一的不同資源分項或整體評估中涉及的關(guān)鍵內(nèi)容進行詳細、明確的闡述;對于各類資源評估中成熟的技術(shù)方法、適用的細節(jié)性要求等僅進行概要性表述，直接列示需執(zhí)行的現(xiàn)有技術(shù)文件，從而發(fā)揮“通則+各類針對性技術(shù)標準”緊密銜接，共同規(guī)范自然資源評估的作用。

關(guān)于評估結(jié)果應(yīng)定位為待估對象的“價值”還是“價格”，一直存在不同觀點，此次仍有較多專家就此提出意見和建議。起草組經(jīng)充分討論分析，統(tǒng)籌考慮評估結(jié)果的形成機理、本質(zhì)特征、不同語境下的習(xí)慣性表達等，采納多數(shù)人觀點，以“價格評估”作為通用性表達，即認定評估結(jié)果是評估標的物在公開或特定市場條件下的價格估計值。該價格雖不是真實發(fā)生的市場價格，但是對市場價格的模擬，屬于價格范疇。因各類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的市場機制尚未形成，當(dāng)評估對象的內(nèi)涵以生態(tài)價值為主導(dǎo)時，使用“價值評估”表述。同時，增加“自然資源價格”和“自然資源生態(tài)價值”兩個術(shù)語，予以明確界定。

在對部分現(xiàn)有評估方法的取舍和優(yōu)化方面，針對現(xiàn)行農(nóng)用地評估技術(shù)標準中的“評分估價法”，有意見認為其科學(xué)基礎(chǔ)不足，爭議較大，不宜推廣。起草組經(jīng)調(diào)研、論證，認為此法實踐驗證尚顯不足，故采納意見，不在本通則中作為主要評估方法予以列示。

此外，《估價通則》針對現(xiàn)行技術(shù)標準體系中存在的個別遺漏或未能及時更新的內(nèi)容進行了補充完善。例如：依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》的相關(guān)要求，完善了關(guān)于政府公示價格更新的表述;經(jīng)合理性分析，增加了農(nóng)用地基準地價系數(shù)修正表編制的技術(shù)方法，即可參照定級因素綜合分值編制;在價格的市場特征界定中，除公開市場價格外，增加了“特定市場上關(guān)聯(lián)各方在充分考慮各自利益前提下可接受的公允價格，以及適用于特定供求關(guān)系的其他價格”等內(nèi)容。在不與現(xiàn)行技術(shù)標準沖突的前提下，盡可能優(yōu)化細節(jié)，既較好地回應(yīng)了近年市場發(fā)育及評估實踐的需求，又體現(xiàn)了標準的先進性。

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