城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃(2)

（二） 原則問題上的分歧 
    1、城市外延擴張是造成耕地減少的主要原因嗎？ 
    筆者認為，首先必須明確的是：城市并非造成耕地減少的最主要原因。城市化進程加快和耕地的大幅度減少在同一時期發(fā)生，但同時伴隨著耕地減少的還有農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)田毀損、農(nóng)村建設(shè)和國家基本建設(shè)等。總體來說耕地減少有兩大原因，一是農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村建設(shè)，二是非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用。據(jù)統(tǒng)計，從1986-1995這十年間農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村建設(shè)平均每年占用耕地為700萬畝，非農(nóng)業(yè)建設(shè)平均每年占用耕地750萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)平均每年占用耕地90萬畝左右；城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地僅占全國耕地減少總量的6%。因此城市外延擴張并非造成耕地減少的主要原因。 
    其次必須明確的是：城市應(yīng)繼續(xù)在節(jié)約土地、保護耕地上作出典范，加大內(nèi)部挖潛的力度。城市是最經(jīng)濟的生存空間這一點勿庸置疑， 1995年我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地共計2.72億畝，其中設(shè)市城市用地為0.33億畝，僅占12%；按駐地人口平均計算，設(shè)市城市人均用地58m2、建制鎮(zhèn)129 m2、集鎮(zhèn)164 m2、村莊154 m2；以上數(shù)據(jù)說明城市人口生存空間遠小于農(nóng)村人口的生存空間，農(nóng)村不僅用地基數(shù)大，而且人均用地水平高；要說內(nèi)部挖潛以增加耕地的話，最大的潛力還是在農(nóng)村居民點以及集鎮(zhèn)。 
    即便如此，由于各城市的用地水平各異，城市發(fā)展仍然需要針對市情對建設(shè)用地進行精打細算，充分挖潛。按我國現(xiàn)行城市人口統(tǒng)計口徑，即按非農(nóng)業(yè)人口來統(tǒng)計，全國城市人均用地101 m2，其中特大城市75 m2、大城市88 m2、中等城市108m2、小城市143 m2；這說明特大城市用地最集約，城市越小，用地越粗放，兩者用地相差了2倍，小城市和小城鎮(zhèn)還是有潛力可挖的。這一點在新一輪城市總體規(guī)劃中將會有所體現(xiàn)。對大中城市來說，現(xiàn)有的人均用地指標(biāo)偏低，規(guī)劃所采用的標(biāo)準(zhǔn)就不宜大幅度調(diào)整，必須結(jié)合現(xiàn)狀的人均用地水平實事求是地擬定，對于小城市來說，如果本來用地水平就偏高，那么在規(guī)劃中就不宜再提高用地水平，甚至要進行壓縮。 
    2、兩個規(guī)劃在建設(shè)用地規(guī)模的確定上為何不一致？ 
    編制土地利用總體規(guī)劃的第一條原則是，以供給制約和引導(dǎo)需求，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，即城市外延擴張占用耕地必須考慮有無開發(fā)復(fù)墾出相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量耕地的可能；另一方面，土地規(guī)劃在工作手法上強調(diào)上下協(xié)調(diào)，地級規(guī)劃要根據(jù)省級規(guī)劃下達的各類用地控制指標(biāo)，平衡土地需求的意見，再提出各類用地控制性指標(biāo)分解下達到所轄郊區(qū)縣。 
    由于省級行政轄區(qū)內(nèi)必須實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，因此國土局在[1997]國土[規(guī)]字第100號文中已初步擬定了下達給各省的三項耕地總量動態(tài)平衡指標(biāo)（1996-2010年），它們分別是控制建設(shè)占用耕地、補充耕地和凈增耕地指標(biāo)等，在30個省和自治區(qū)中除四川和貴州省耕地凈增量指標(biāo)為0外，其余省、自治區(qū)和直轄市均要求實現(xiàn)耕地占補有余。全國范圍內(nèi)控制建設(shè)占用耕地數(shù)量為2182萬畝，這意識著在未來的14年中平均每年控制建設(shè)占用耕地量為156萬畝，這個數(shù)量為近十年來平均每年建設(shè)占用耕地數(shù)量的21%。由于國土局測算的數(shù)字是建立在詳查變更數(shù)的基礎(chǔ)上的，而前十年中非農(nóng)建設(shè)平均每年占用耕地750萬畝是統(tǒng)計數(shù)，詳查變更數(shù)是統(tǒng)計數(shù)的1.5-2.0倍，因此建設(shè)占用耕地指標(biāo)將會降到以往占用水平的14%以下。這樣，國家級土地利用總體規(guī)劃在制定建設(shè)占用耕地指標(biāo)時進行了大幅度的削減，控制指標(biāo)層層下達，各地在制定土地利用總體規(guī)劃時所確定的城市建設(shè)用地規(guī)模自然不會擴大很多，這種建設(shè)用地規(guī)模的測算方法無疑將同城市總體規(guī)劃有沖突。 
    以往城市規(guī)劃在確定建設(shè)用地規(guī)模時，是通過預(yù)測規(guī)劃期末的人口規(guī)模以及城市化水平，再結(jié)合建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)來確定的。人口增長是自然規(guī)律，城市化水平的提高也是必然趨勢，而人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)也有章可循，因此城市規(guī)劃所確定的建設(shè)用地規(guī)模往往是大于土地規(guī)劃所確定的規(guī)模。由于這兩個規(guī)劃在城市建設(shè)用地規(guī)模的測算上，是從兩個不同的方向進行推導(dǎo)，一個是以供推需，一個是以人定地，自然會造成結(jié)果不一致。如果不通過協(xié)調(diào)，那么在土地規(guī)劃看來，城市規(guī)劃的建設(shè)用地需求量是一廂情愿、不切實際；而在城市規(guī)劃看來，土地規(guī)劃的數(shù)據(jù)缺乏強有力的論證、沒有說服力。 
    3、內(nèi)涵挖潛與外延擴張之爭 
    目前有一種說法，即由于城市無限擴張導(dǎo)致耕地減少，人地矛盾尖銳，因此城市發(fā)展應(yīng)充分實現(xiàn)內(nèi)部挖潛，外延擴張應(yīng)盡可能利用非耕地。對這種說法應(yīng)認真分析，結(jié)論是正確的，論據(jù)卻是以偏概全。不可否認的是個別地方輕內(nèi)涵挖潛，重外延擴張，本來用地水平就不低，在制定規(guī)劃時仍然盲目外延擴張，破壞了規(guī)劃的科學(xué)性；但這種情況畢竟不是主流，因為對于許多大中城市來說，不是不愿挖潛，而是不能挖潛。一般大中城市的用地都是非常緊張的，如上海老城區(qū)人口毛密度高達每平方公里5.2萬人，北京也有2.9萬人、蘇州2.5萬人、合肥2.4萬人，汕頭高達6萬人。對于這些用地緊張的城市來說，挖潛牽涉到的不僅僅是土地收益，還有企業(yè)搬遷和居民安置，政府無力投資，而要讓開發(fā)商有利可圖，就必須犧牲環(huán)境效益；以武漢為例，市城市規(guī)劃設(shè)計研究院曾對漢口舊城待開發(fā)土地進行投入產(chǎn)出分析，結(jié)論是容積率在5以上才能吸引開發(fā)商來投資建設(shè)，這種以高容積率、低生活質(zhì)量為代價的挖潛是不可取的。 
在基于同樣的“節(jié)約土地、合理用地和保護耕地”的前提下，兩個規(guī)劃是可以找到契合點的。兩個規(guī)劃在編制的過程中除更新規(guī)劃思路外，還需打破封閉、脫節(jié)狀態(tài)，互相聽取對方關(guān)于重大問題的意見，在規(guī)劃與土地由兩家部門管理的情況下，這一點尤為重要。只要本著實事求是、科學(xué)認真的態(tài)度，兩個規(guī)劃是可以做到殊途同歸的；相反如果出于部門利益而在用地問題上虛報浮夸、將會破壞規(guī)劃的科學(xué)性與嚴肅性，更不用談兩者協(xié)調(diào)了。