2014年公務(wù)員考試申論熱點(diǎn)話題:戶籍制度改革

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　　2007年3月，公安部公布已有12個(gè)省自治區(qū)、直轄市已經(jīng)相繼取消11 "了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口，實(shí)現(xiàn)了公民身份法律意義上的平等。

　　2007年6月，重慶和成都被確定為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)。自此，一場(chǎng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)差別、平衡城鄉(xiāng)利益、重建社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革開(kāi)始了破冰之旅。根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革方案，到2020年，重慶市的城鎮(zhèn)化率將由目前的46. 7%上升至70%，意味著將有800萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)城變?yōu)樾率忻瘛?/P>

　　2011年2月27日上午，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理溫家寶再次專程來(lái)到中國(guó)政府網(wǎng)和新華網(wǎng)訪談室，接受中國(guó)政府網(wǎng)和新華網(wǎng)聯(lián)合專訪，同海內(nèi)外網(wǎng)友 進(jìn)行在線交流，在回答網(wǎng)友問(wèn)題時(shí)，溫總理說(shuō)，我們正在出臺(tái)一個(gè)文件，就是要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度改革。加快推進(jìn)戶籍制度改革勢(shì)在必行，具有十分重要的意義。

　　2012年全國(guó)“兩會(huì)”上，溫家寶總理所作的政府報(bào)告中，再次將“推進(jìn)戶藉管理制度改革”提上議事日程。

　　一、我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的弊端

　　我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度存在五大弊端。

　　1.限制遷徙的“戶籍制度”違憲違法

　　1949年第一次全國(guó)政協(xié)會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》和1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《中華 人民共和國(guó)憲法》都明確寫(xiě)有公民享有遷徙自由的條款。為了避免戶籍制度與憲法之間的沖突，1975 年通過(guò)的《憲法》以及后來(lái)歷次修改的《憲法》取消了這一條款。但是，遷徙自由本身是人身自由的一個(gè) 延伸，不管憲法有無(wú)明文規(guī)定，這種自由都是隨憲法存在的。

　　遷徙自由是現(xiàn)代國(guó)家公民權(quán)利的重要內(nèi)容。1997年10月和1998年10月，我國(guó)簽署了落實(shí)《世界 人權(quán)宣言》的“國(guó)際人權(quán)兩公約”――《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》。其中 《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第十二條第一款規(guī)定“合法處在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享 受遷徙自由和選擇住所的自由”;第二條規(guī)定“凡未經(jīng)現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每一締約 國(guó)承擔(dān)按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要的步驟，以采納為實(shí)施本公約所承認(rèn)的權(quán)利所需的立 法或其他措施”，意即締約國(guó)所承擔(dān)的條約義務(wù)不是“漸進(jìn)性”的，而是“即刻性”的。該公約還規(guī)定:“除 非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”。在我國(guó)已正式簽約《公民權(quán)利和政治權(quán)利 公約》的情況下，繼續(xù)維持現(xiàn)狀既有損于憲法的權(quán)威，在法理上也是一種欠缺。

　　2.戶籍制度違背了平等的原則

　　現(xiàn)行的戶籍制度，既不是按人的出生地、也不是按人的居住地進(jìn)行登記管理，而是一種封建的身份 世襲制度，一個(gè)人出生時(shí)的戶口身份是根據(jù)其父母的身份確定的，并限制其自由遷徙，使各地區(qū)的人缺 少了平等分配國(guó)家資源、平等交流的機(jī)會(huì)。每個(gè)人的社會(huì)身份、所受待遇從投胎開(kāi)始就已基本確定，除 了招工、招干、升學(xué)、參軍等幾條有限的途徑外，再無(wú)例外。

　　二元戶籍制在一定程度上衍生出具有不同等級(jí)的社會(huì)身份，給人們帶來(lái)了身份上的歧視，有了本地 人和外地人之稱。長(zhǎng)期以來(lái)，城里人歧視農(nóng)村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不說(shuō)是二元戶籍制 的流弊之一。

　　3.不利于人口素質(zhì)的提高

　　二元制下的人口遷移受到限制，絕大多數(shù)農(nóng)村人口被束縛在土地上，“畫(huà)地為牢”，封建社會(huì)遺留下 來(lái)的愚昧、迷信、落后、保守的思想意識(shí)在封閉的農(nóng)村得以蔓延，城市文明很少能輻射到農(nóng)村，農(nóng)村人口 自然增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市，農(nóng)村人口素質(zhì)無(wú)法提高。同時(shí)，在缺少競(jìng)爭(zhēng)的城市，城市人口也易養(yǎng)成不思 進(jìn)取、貪圖安逸的觀念，不利于其素質(zhì)的提高。限制遷徙還造成城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間缺乏文化交流碰撞， 民眾中排外情結(jié)嚴(yán)重，政府中地區(qū)保護(hù)主義盛行，將來(lái)萬(wàn)一地方自治權(quán)過(guò)大，還有可能威脅國(guó)家的統(tǒng)一。

　　4.助長(zhǎng)了兩極分化

　　兩類(lèi)戶口的劃分造成利益分配的不平等。戶口簿不僅是一種身份的體現(xiàn)，而且是一種資源享有權(quán) 的確認(rèn)。二元戶籍制與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會(huì)保障甚至部分商品的供應(yīng)等一系列的待遇具 有制度化的聯(lián)系。在這種利益分配的差距上，一方面，非農(nóng)業(yè)戶口明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口 ;另一方面，在兩類(lèi) 戶口的內(nèi)部，仍有不同的等級(jí)，比如非農(nóng)業(yè)戶口內(nèi)部就有大城市戶口、中等城市戶口、小城市戶口、城鎮(zhèn) 戶口等區(qū)別。為了實(shí)現(xiàn)所謂的現(xiàn)代化，把農(nóng)民置于不平等的位置，置于城市化現(xiàn)代化之外，嚴(yán)重侵犯了 他們追求幸福生活的權(quán)利。當(dāng)前城市居民死守城市、農(nóng)村人一旦進(jìn)城就不愿離開(kāi)，其根本原因是傳統(tǒng)體 制賦予了城市居民過(guò)多的特權(quán)。

　　這種起點(diǎn)的不平等，勢(shì)必引起結(jié)果的不平等。二元制設(shè)置的戶口遷移條件在一定程度上加劇了地 區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡狀態(tài)。城市、特別是沿海開(kāi)放城市，可以采取各種優(yōu)惠政策，吸引更多的 人才和資金，而相對(duì)落后的農(nóng)村、中西部地區(qū)缺乏人才和資金的情況則將更趨嚴(yán)重，使城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之 間差距呈擴(kuò)大化趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展構(gòu)成危害。

　　黨中央提出的構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，就是為解決與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會(huì)保障密切相 關(guān)的二元戶籍制造成的農(nóng)民問(wèn)題、失業(yè)問(wèn)題、社會(huì)保障問(wèn)題、貧富差距問(wèn)題等作出的決定，以減緩兩極分 化的趨勢(shì)。

　　5.妨害了經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素都是人造成的，最基本的生產(chǎn)力是人，最重要的資源是人力資源，勞動(dòng)力 素質(zhì)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中處于決定作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求資源(勞動(dòng)力)由市場(chǎng)自行配置調(diào)節(jié)，旨在強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)力 的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，而二元戶籍制非常不利于人才的培養(yǎng)和流動(dòng)。

　　社會(huì)學(xué)的研究證明，社會(huì)流動(dòng)的速度反映了社會(huì)發(fā)展的快慢。發(fā)達(dá)國(guó)家的人口年遷移率，一般均在 10%以上，美國(guó)更是高達(dá)25%左右，而我國(guó)人口年遷移率只在0. 5%～3%之間?？梢?jiàn)，二元制在遷移條 件上設(shè)置的重重障礙，巳經(jīng)嚴(yán)重制約了人才的有效配置，尤其對(duì)農(nóng)村的優(yōu)秀人才來(lái)說(shuō)，要想脫穎而出難 度是很大的。

　　中國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度阻礙和制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。一是因?yàn)槌鞘衅?，削弱了農(nóng)業(yè)自身的積 累能力和再生產(chǎn)能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1959～1978年通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”一項(xiàng)就“掠奪性”地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè) 積累4 075億元，占同期財(cái)政收入的21. 3%。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)業(yè)繼續(xù)為工業(yè)輸血，1991～1997年農(nóng)村 就有20 873億元通過(guò)財(cái)政、金融和“剪刀差”流向城市。二是二元戶籍制使9億農(nóng)民依附于有限的土地 上，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)，集約化程度很低，農(nóng)業(yè)的邊際生產(chǎn)力低下。

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展還與城市化有著密切的關(guān)系。世界銀行的報(bào)告《城鎮(zhèn)化:國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的前景》中曾指出，人 均收入與一個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝诘谋戎刂g有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。而傳統(tǒng)的戶籍制度由于限制人口的 流動(dòng)，導(dǎo)致城市人口的發(fā)展主要依賴于人口的自然增長(zhǎng)，較少依賴于人口的機(jī)械增長(zhǎng)，大大減緩了我國(guó)城市化 的發(fā)展。經(jīng)過(guò)幾十年的城鄉(xiāng)分治，中國(guó)的城市化進(jìn)程停滯不前，甚至一度出現(xiàn)了反城市化的傾向。雖然建立 起了工業(yè)體系，但付出了過(guò)分的代價(jià)，人民的生活水平極端低下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他國(guó)家。城鎮(zhèn)化的滯后，城鎮(zhèn) 的聚集效益和規(guī)模效益大量損失，在一定程度上影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

　　二、怎樣進(jìn)行戶籍制度改革

　　全面推進(jìn)戶籍管理制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須聯(lián)系戶籍制度、就業(yè)制度、財(cái)政制度、社會(huì)保障 制度、市政制度、政治體制等作綜合的改革。

　　首先，全面梳理相關(guān)法律法規(guī)，加快戶籍管艦法步伐。要積極開(kāi)展戶籍法立法調(diào)研工作，在廣泛征求各 方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，抓緊做好戶籍法草案的起草、修改和報(bào)批工作，力爭(zhēng)戶籍法早日出臺(tái)。應(yīng)該盡快把“遷徙自 由”重新寫(xiě)入憲法，作為基本權(quán)利加以嚴(yán)格的保護(hù)，當(dāng)其受到其他法律侵犯時(shí)，通過(guò)違憲審查制度，可裁定該法 律失效。

　　其次，建立全國(guó)統(tǒng)一的戶口登記制度，以居住地登記戶口、人戶一致為原則，在城鄉(xiāng)全面建立健全出生、死 亡、遷出、遷人、變更五項(xiàng)戶口登記制度。通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一立法，規(guī)范戶口管理，讓隱藏在戶口背后的勞動(dòng)、人事、 工資、教育、衛(wèi)生、物價(jià)等相關(guān)社會(huì)管理制度與戶籍制度脫鉤，避免各地自行其是和實(shí)行地方保護(hù)主義，使中國(guó) 公民在中國(guó)境內(nèi)都能享受同等待遇。戶口管理辦法也應(yīng)由“事前準(zhǔn)人制”向“事后登記制”改革，公民只要在某 ±也居住、生活、工作等達(dá)到一段時(shí)間(如6個(gè)月)，就可自愿申請(qǐng)加人當(dāng)?shù)貞艨?，?shí)行自謀職業(yè)、自理口糧的制 度，使人才在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)。

　　第三，積極調(diào)整戶口遷移政策，改變戶口管理方式，實(shí)現(xiàn)遷徙自由。取消城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間遷徙的行政 限制，戶口管理機(jī)關(guān)僅以申請(qǐng)人所提供的住所證據(jù)來(lái)登記戶口。艮P農(nóng)民可以進(jìn)城，市民也應(yīng)可以下鄉(xiāng)，人口流 動(dòng)是雙向的。

　　第四，加快人口信息計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)建設(shè)步伐，提高戶籍管理科技含量。截至2000年底，全國(guó)已有37 667個(gè)派出所建成人口信息計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，與此同時(shí)，公安部完成了人口信息管理系統(tǒng)“百城聯(lián)網(wǎng)工程' 通 過(guò)積極運(yùn)用人口信息計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)人口信息統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的共享，并盡快建立全國(guó)公民身份證號(hào)碼 查詢服務(wù)中心，以更好地適應(yīng)戶籍管理社會(huì)化服務(wù)的需要。

　　第五，縮小城鄉(xiāng)之間的差異。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)行以工補(bǔ)農(nóng)的政策(這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的政策)， 提高農(nóng)民收人，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，弱化城市居民的特權(quán)，逐漸實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的社會(huì)保障、社會(huì)福利制度，解 決流動(dòng)人口就業(yè)、居住、教育、勞動(dòng)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等問(wèn)題，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等遷移、平等就業(yè)的體制。

　　第六，采用身份證管理制度，由身份證承擔(dān)所有與戶籍有關(guān)的管理。除公安機(jī)關(guān)辦案需要外，任何組織和個(gè)人不得查閱他人的戶籍檔案。

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要真正淡化戶口差別，必須從根本上縮小不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)落差，促進(jìn)人口的“均質(zhì)化”，最 大限度地消弭城鄉(xiāng)差別，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)和公平地享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，讓每個(gè)人在同一制度 平臺(tái)上，憑能力參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)。戶籍改革還應(yīng)盡快剝離依附于戶口的各種利益和功能，使勞動(dòng)就 業(yè)、子女升學(xué)、住房分配、社會(huì)福利等與戶口完全脫鉤，還原戶籍的本來(lái)面目，讓它純粹成為國(guó)家管理、統(tǒng)計(jì)人 □和進(jìn)行決策的依據(jù)。

　　戶籍管理制度改革的目標(biāo)是:打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結(jié)構(gòu)，以居住地登記戶口為基本形式，以合法 固定住所和相對(duì)穩(wěn)定職業(yè)或合法生活來(lái)源為基本落戶條件，以法制化、證件化、信息化管理為主要手段，建立 與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型戶籍管理制度。

　　三、戶籍制度改革的探索――上海戶籍

　　(一)上海戶籍試行辦法

　　繼國(guó)務(wù)院辦公廳通知后，備受大家關(guān)注的“上海戶籍”的有關(guān)政策內(nèi)容，上海市政府在2009年2月23 日在政府網(wǎng)站公布了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》)正 式公布，就所需條件、輪候規(guī)則、申辦方式等作出具體安排。

　　《試行辦法》的目的是為了深化本市戶籍管理改革，完善居住證制度，吸引人才來(lái)滬。上海市人力資 源和社會(huì)保障局會(huì)同市有關(guān)職能部門(mén)將根據(jù)本辦法制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。《試行辦法》的試行期為

　　《試行辦法》按照權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的原則，實(shí)行年度總量控制、按照條件受理、依次辦理;堅(jiān)持政策 公開(kāi)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序規(guī)范、辦理方便。本辦法適用于來(lái)滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，并持有《上海市居住證》的境內(nèi) 人員。

　　根據(jù)《試行辦法》，申辦上海市常住戶口需要符合5個(gè)條件:第一，持有《上海市居住證》滿7年;第 二，持證期間按規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年;第三，持證期間依法在本市繳納所得稅;第四，在上 海市被聘任為中級(jí)及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師(國(guó)家二級(jí)以上職業(yè)資格證書(shū))以上職業(yè)資格，且 專業(yè)及工種對(duì)應(yīng);第五，無(wú)違反國(guó)家及上海市計(jì)劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄 及其他方面的不良行為記錄。

　　另外，《試行辦法》同時(shí)規(guī)定，持證人員符合下列條件之一的，可以優(yōu)先申辦上海市常住戶口 ： 一是在 上海市作出重大貢獻(xiàn)并獲得相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，或在上海市被評(píng)聘為高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)或高級(jí)技師(國(guó)家一級(jí) 職業(yè)資格證書(shū))且專業(yè)、工種與所聘崗位相符的，可不受持證及參保年限的限制;二是在上海市遠(yuǎn)郊地區(qū) 的教育、衛(wèi)生等崗位工作滿5年的，持證及參保年限可縮短至5年;三是最近連續(xù)3年在上海市繳納城 鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)基數(shù)高于上海市上年度職工平均工資2倍以上的，或者最近連續(xù)3年計(jì)稅薪酬收人高于上 年同行業(yè)中級(jí)技術(shù)、技能或管理崗位年均薪酬收人水平的，技術(shù)管理和關(guān)鍵崗位人員可不受專業(yè)技術(shù)職 務(wù)或職業(yè)資格等級(jí)的限制;四是按個(gè)人在上海市直接投資(或投資份額)計(jì)算，最近連續(xù)三個(gè)納稅年度內(nèi) 累計(jì)繳納總額及每年最低繳納額達(dá)到上海市規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，或者連續(xù)3年聘用上海市員工人數(shù)達(dá)到規(guī)定 標(biāo)準(zhǔn)的，相關(guān)投資和創(chuàng)業(yè)人才可不受專業(yè)技術(shù)職務(wù)或職業(yè)資格等級(jí)的限制。

　　滿足條件者，需申辦上海市常住戶口的，可以到人力資源和社會(huì)保障部門(mén)領(lǐng)取并填寫(xiě)《居住證持有 人辦理上海市常住戶口申請(qǐng)表》，由用人單位負(fù)責(zé)向人力資源和社會(huì)保障部門(mén)申報(bào)，同時(shí)提交下列材料： 有效身份證明和《居住證持有人辦理上海市常住戶口申請(qǐng)表》;參加上海市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的證明;上海市 區(qū)、縣以上稅務(wù)機(jī)關(guān)出具的個(gè)人所得稅或企業(yè)納稅完稅證明;專業(yè)技術(shù)職務(wù)、職業(yè)資格證明及相關(guān)聘用 (勞動(dòng))合同證明;現(xiàn)居住地計(jì)劃生育證明及無(wú)違法犯罪記錄證明;本人的或者同意接受落戶的單位、親 屬的房屋所有權(quán)證或者租用公房憑證;相關(guān)部門(mén)要求提供的其他必要的證明材料。

　　人力資源和社會(huì)保障部門(mén)將按照規(guī)定條件對(duì)申辦材料進(jìn)行審核。對(duì)符合規(guī)定條件的，將出具《持有 〈上海市居住證〉人員辦理上海市常住戶口通知書(shū)》;持證人員憑《持有〈上海市居住證〉人員辦理本市常 住戶口通知書(shū)》和上海市公安部門(mén)出具的《準(zhǔn)予遷人證明》及相關(guān)證明辦理遷移落戶手續(xù)。持證人員的 配偶符合規(guī)定條件的，可以同時(shí)申請(qǐng)辦理上海市常住戶口，不符合條件的可以按現(xiàn)有投靠落戶政策辦 理。未成年子女可以隨遷。不過(guò)對(duì)申辦常住戶口實(shí)行年度總量調(diào)控，符合條件的持證人員按規(guī)定排隊(duì) 輪候辦理。超出當(dāng)年調(diào)控人數(shù)總額的，將依次轉(zhuǎn)人下一年度辦理。

　　(二)上海戶籍實(shí)施細(xì)則

　　2009年6月17日，上海市人力資源和社會(huì)保障局、市發(fā)展和改革委員會(huì)等17個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了 《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》實(shí)施細(xì)則，從申辦條件、激勵(lì)條件、申請(qǐng)的提出、 申請(qǐng)材料、辦理流程、遷人戶口、家屬隨遷、輪候及其他等九個(gè)方面進(jìn)行了進(jìn)一步的明確和細(xì)化。首批符 合條件的最多3 000名“滬漂”從17日起可以申請(qǐng)上海戶籍，預(yù)計(jì)兩個(gè)月后有望出現(xiàn)第一批“居住證轉(zhuǎn) 戶籍”的人員。下面是細(xì)則中的重點(diǎn)內(nèi)容：

　　1.申辦條件:持居住證累計(jì)滿7年

　　在外界普遍關(guān)注的申辦條件上，細(xì)則對(duì)《試行辦法》作了進(jìn)一步細(xì)化:《試行辦法》規(guī)定的“持有《上海 市居住證》滿7年”，實(shí)施細(xì)則明確為“持有《上海市居住證》累計(jì)滿7年”;對(duì)于《試行辦法》中規(guī)定的“持 證期間按規(guī)定參加上海城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年”，明確是指持證期間按規(guī)定參加上海市城鎮(zhèn)職工社會(huì)保 險(xiǎn)，正常繳費(fèi)累計(jì)滿7年;此外，對(duì)于《試行辦法》中關(guān)于在上海市被聘任為中級(jí)及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或 者具有技師以上職業(yè)資格的規(guī)定，也進(jìn)行了細(xì)化。

　　2.激勵(lì)條件:連續(xù)3年納稅百萬(wàn)以上

　　在激勵(lì)條件上，細(xì)則也作了進(jìn)一步細(xì)化。例如，細(xì)則明確了對(duì)遠(yuǎn)郊地區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)人才積 聚的鼓勵(lì)和引導(dǎo)，規(guī)定在遠(yuǎn)郊地區(qū)的教育、衛(wèi)生等崗位連續(xù)工作滿5年的，持證及參保年限可縮短至5 年。對(duì)于納稅額及聘用員工達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，《實(shí)施細(xì)則》明確，是指創(chuàng)業(yè)人才在上海市投資創(chuàng)辦的 企業(yè)，連續(xù)三年納稅在100萬(wàn)元及以上，或者最近連續(xù)3年平均每年聘用上海員工100人及以上的創(chuàng)業(yè) 人才，可以不受專業(yè)技術(shù)職務(wù)或職業(yè)資格等級(jí)的限制。對(duì)于沒(méi)有“職稱”概念的外企和私企員工，可通過(guò) 薪酬或納稅來(lái)替代職稱條件，最近連續(xù)3年在上海繳納社會(huì)保險(xiǎn)基數(shù)高于上海上年度職工平均工資2 倍以上或最近連續(xù)3年計(jì)稅薪酬收入高于上年同行業(yè)中級(jí)技術(shù)管理技能平均收入水平的，可以不受專 業(yè)技術(shù)職務(wù)和職業(yè)資格等級(jí)的限制。符合條件的農(nóng)民工也可提出申請(qǐng)，尤其是上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊缺 急需的先進(jìn)制造業(yè)中骨干企業(yè)的藍(lán)領(lǐng)工人。

　　3.陽(yáng)光操作：審核通過(guò)名單將在網(wǎng)上公示

　　為體現(xiàn)申辦過(guò)程的公開(kāi)、公平、公正和申辦的透明度，上海市人力資源和社會(huì)保障部門(mén)應(yīng)及時(shí)將審 核通過(guò)的人員信息在政務(wù)網(wǎng)上進(jìn)行為期15天的公示，接受社會(huì)監(jiān)督。公示無(wú)異議的，出具《持有〈上海 市居住證〉人員辦理本市常住戶口通知書(shū)》及相關(guān)證明。

　　4.適用人群:3 000人符合申辦條件

　　上海市發(fā)改委副主任葉明忠表示，自2002年6月上海試行居住證制度以來(lái)，至今辦理人才類(lèi)居住 證的巳達(dá)27萬(wàn)人左右，持有上海市居住證滿7年且至今有效的約有3 000人。葉明忠稱，此次居住證 轉(zhuǎn)戶籍試行辦法將試行3年，2002年至2004年辦理居住證且符合轉(zhuǎn)辦申報(bào)條件的，在試行的3年內(nèi)預(yù) 計(jì)不會(huì)受到總量的限制。3年后符合申報(bào)條件者人數(shù)可能會(huì)增加，屆時(shí)或綜合各種因素做一些總量控 制的要求。

　　該細(xì)則的公布標(biāo)志著上海居住證持有人申辦上海常住戶口受理工作進(jìn)入操作階段，也意味著上海 新一輪戶籍制度改革正式實(shí)施，也將為中國(guó)的戶籍制度改革開(kāi)啟一個(gè)新的起點(diǎn)。

　　四、各地戶籍制度改革新舉措

　　1.廣州分批次推進(jìn)戶籍制度改革

　　繼2009年5月印發(fā)《關(guān)于加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的實(shí)施意見(jiàn)》的第一批5個(gè)配 套文件后，廣州市委辦公廳、市政府辦公廳日前印發(fā)了第二批7個(gè)配套文件。2010年起，各區(qū)(縣級(jí)市) 新農(nóng)合籌資水平提高到參合農(nóng)民年人均250元以上，參合農(nóng)民在村衛(wèi)生站看病減免收費(fèi)。交通方面，將 逐步撤銷(xiāo)城鄉(xiāng)結(jié)合部開(kāi)放式收費(fèi)站，擴(kuò)大城區(qū)路橋隧道車(chē)輛通行費(fèi)年票制范圍。

　　廣州分步實(shí)施城鄉(xiāng)戶籍制度改革，一是逐步取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一登記為廣州市居民戶 口，形成一元化戶籍制度改革的總體框架。各配套政策相關(guān)職能部門(mén)，對(duì)原農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口人員在社 會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、計(jì)劃生育、集體土地等制度方面加注相關(guān)標(biāo)志。待各項(xiàng)配套政策全都實(shí)現(xiàn)一元化管 理模式后，由公安部門(mén)取消農(nóng)業(yè)及非農(nóng)業(yè)戶口人員標(biāo)志，真正達(dá)到城鄉(xiāng)一元化戶籍管理模式。

　　全市5個(gè)行政區(qū)和兩個(gè)縣級(jí)市分三批次推進(jìn)戶籍制度改革:南沙、蘿崗區(qū)為第一批，白云、番禺、花 都區(qū)為第二批，增城、從化市為第三批，分別在1年、3年和5年內(nèi)推行。

　　2.重慶大力推動(dòng)戶籍制度改革

　　從2010年8月15日開(kāi)始，重慶市戶籍制度改革在全市范圍內(nèi)正式施行。重慶此次大手筆推出的 兩年300萬(wàn)、十年1 000萬(wàn)的農(nóng)民進(jìn)城計(jì)劃，將成為幾十年來(lái)我國(guó)戶籍制度改革規(guī)模最大、配套制度設(shè) 計(jì)最完善、影響最深的一次實(shí)踐。重慶市40個(gè)區(qū)縣(自治縣)及相關(guān)市級(jí)部門(mén)將分別設(shè)立咨詢轉(zhuǎn)戶點(diǎn)， 現(xiàn)場(chǎng)辦理農(nóng)民轉(zhuǎn)戶手續(xù)。同時(shí)全市807個(gè)派出所今日也將取消周末休假，接受群眾咨詢，提供辦理轉(zhuǎn)戶 申請(qǐng)等服務(wù)。

　　重慶市市長(zhǎng)黃奇帆形象地比喻:在這次戶籍改革中，進(jìn)城農(nóng)民將穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī) 療“五件衣服”,同時(shí)脫掉農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”。脫掉的這三件衣服核心是“土地”，土地 也成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　在重慶1 000萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城過(guò)程中，政府支出巨大成本,體現(xiàn)出政府執(zhí)政理念的巨大變化。據(jù)重慶市 綜合測(cè)算，讓1 000萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城至少可以為重慶帶來(lái)三方面的收益：

　　第一是可以直接拉動(dòng)消費(fèi)，有利于擴(kuò)大內(nèi)需，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。徐強(qiáng)介紹，農(nóng)村居民人均消費(fèi)性 支出只有城鎮(zhèn)居民的1/3至1/4，今明兩年重慶將有300多萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)民進(jìn)城以后的消費(fèi)，一個(gè)人 每年至少比在農(nóng)村多1萬(wàn)元，300萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城，每年都會(huì)新增300億元的持續(xù)內(nèi)需拉動(dòng)。

　　第二，大量農(nóng)民進(jìn)城對(duì)守住耕地紅線有好處。重慶市農(nóng)委的計(jì)算表明，重慶一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城 鎮(zhèn)人口并退出宅基地，可節(jié)約建設(shè)用地170平方米，如果未來(lái)10年重慶有1 000萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，就可 以復(fù)墾增加耕地250多萬(wàn)畝。

　　第三，可以增加留在農(nóng)村的農(nóng)民收入。1 000萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村的耕地就由2 000萬(wàn)人來(lái)種變成

　　1 000萬(wàn)人種，通過(guò)集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)也可增加農(nóng)民收入。

　　3.成都積極推進(jìn)城鄉(xiāng)居民戶籍改革

　　成都市政府新聞辦2010年11月16日宣布，成都市委、市政府本月出臺(tái)了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一 戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”)，提出將積極推進(jìn)城鄉(xiāng)居民戶籍改革，到2012年底前 實(shí)現(xiàn)全域城鄉(xiāng)居民憑合法固定住所證明登記戶口、自由遷徙。這意味著作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改 革試驗(yàn)區(qū)之一的成都市，在戶籍改革方面又邁出一大步。

　　近年來(lái)不少地方都在探索戶籍制度改革，但一些地方的做法并未如人們預(yù)想的那樣受到城鄉(xiāng)居民 普遍認(rèn)可，大量農(nóng)村戶籍居民對(duì)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍不熱心、不積極。其中一個(gè)重要原因是，他們對(duì)以放棄承 包經(jīng)營(yíng)的土地為代價(jià)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍后的生活保障缺乏信心。這說(shuō)明，戶籍改革的關(guān)鍵是解除城鄉(xiāng)居民 的后顧之憂。

　　城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下形成的居民權(quán)益不平等，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民享有的基本公共服務(wù)和參與社會(huì)管 理機(jī)會(huì)不均等，農(nóng)村居民生活水平和質(zhì)量明顯落后于城鎮(zhèn)居民，而長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)之間社會(huì)財(cái)富分配差距又 使農(nóng)村居民對(duì)戶籍制度改革后的生活保障缺乏信心。這是一種客觀存在，是推進(jìn)戶籍制度改革必須正 視和正確處理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題解決不好，戶籍制度改革就難以成功。

　　成都市此次出臺(tái)的戶籍改革意見(jiàn)，立足于充分保障城鄉(xiāng)居民平等享受各項(xiàng)基本公共服務(wù)和參與社 會(huì)管理的權(quán)利。為此，意見(jiàn)不僅提出建立以身份證號(hào)碼為標(biāo)志，集居住、婚育、就業(yè)、納稅、信用、社會(huì)保 險(xiǎn)等信息于一體的公民信息管理系統(tǒng)，而且規(guī)定城鄉(xiāng)居民戶籍變動(dòng)完全尊重群眾意愿，農(nóng)民可以帶產(chǎn)權(quán) 進(jìn)城，就業(yè)、參加社保不以喪失承包地為前提，不進(jìn)城農(nóng)民同樣享受政府提供的基本公共服務(wù)、社會(huì)保障 和社會(huì)福利等。這就是說(shuō)，成都市的戶籍制度改革要做到使人們?cè)讷@得遷徙自由的同時(shí)，生活得到有效 保障，城鄉(xiāng)居民享有的各項(xiàng)基本公共服務(wù)和參與社會(huì)管理的權(quán)利不會(huì)因居住地、職業(yè)的改變而受到 損害。

　　戶籍制度改革的主要目的，在于消除附著于戶籍的基本權(quán)益不平等，使戶籍回歸其管理人口基本信 息的本來(lái)面目，進(jìn)而破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、各群體之間協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公平 正義。因此，推進(jìn)戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)把“協(xié)調(diào)發(fā)展、公平正義”作為關(guān)鍵詞，積極穩(wěn)妥地解決涉及城鄉(xiāng)居 民享受基本公共服務(wù)和參與社會(huì)管理的有關(guān)問(wèn)題，避免因急躁、簡(jiǎn)單操作導(dǎo)致新的發(fā)展失衡。

　　五、戶籍改革最終方向：取消人口流動(dòng)限制

　　據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，中國(guó)社科院近日發(fā)布的《中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展報(bào)告(藍(lán)皮書(shū))》指出，戶籍改革的最 終方向和目的是取消現(xiàn)有戶籍規(guī)定對(duì)人口流動(dòng)的限制，允許所有公民根據(jù)自己的意愿和能力遷移到任 何地方生活和工作，自動(dòng)獲得當(dāng)?shù)鼐用竦纳矸莶⑾硎芘c當(dāng)?shù)鼐用裢鹊墓矙?quán)利和義務(wù)。

　　藍(lán)皮書(shū)認(rèn)為，戶籍改革內(nèi)容應(yīng)包括兩個(gè)方面:一是取消落戶的事前審批制度，取消所有戶口準(zhǔn)入條 件，允許所有公民在居住地登記戶口，二是任何公民在其常住地區(qū)，都擁有當(dāng)?shù)鼐用竦墓矙?quán)利，并接受 當(dāng)?shù)卣块T(mén)的管理、履行相應(yīng)義務(wù)。

　　藍(lán)皮書(shū)指出，破解城鄉(xiāng)戶籍問(wèn)題，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中必須面對(duì)和解決的重要問(wèn)題。農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛?的權(quán)利不能與城市居民的社會(huì)保障權(quán)利相提并論，不應(yīng)成為城鄉(xiāng)戶籍制度改革中平衡城鄉(xiāng)居民利益的 一個(gè)籌碼。各級(jí)政府不能認(rèn)為給予了農(nóng)民與城市居民同等的戶口性質(zhì)和社會(huì)保障待遇就可以剝奪他們 的土地權(quán)益。

　　藍(lán)皮書(shū)指出，在城鄉(xiāng)戶籍制度改革中，可以探索農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的多種方式，通過(guò)創(chuàng)新 農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)的形式，嘗試“土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離。藍(lán)皮書(shū)指出，從土地節(jié)約集約利用的 角度來(lái)講，宅基地占地太多，不利于耕地保護(hù)，因此，有必要將推進(jìn)宅基地整理、復(fù)墾與戶籍制度改革聯(lián)系 起來(lái)。城鄉(xiāng)戶籍制度改革中，要兼顧好農(nóng)民對(duì)承包地與宅基地的權(quán)益訴求。通過(guò)承包地與宅基地的“放 活”，將農(nóng)民對(duì)土地的實(shí)物依賴轉(zhuǎn)換為對(duì)土地資產(chǎn)權(quán)益的依靠，則有望大大減低戶籍制度的阻力。

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