公務員考試備考:2014年《半月談》第23期
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不得借流轉之名侵奪農民土地
最近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于引導農村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確提出農村土地所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分置”，推動農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快農業(yè)現(xiàn)代化進程?！兑庖姟返恼咝詫蚝鸵?guī)定非常明確，對農村土地流轉工作具有很強的指導意義。
事實上，黨的十八屆三中全會已明確提出，要鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上流轉，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農業(yè)經(jīng)營主體，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經(jīng)營體系。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，加之惠農政策驅動，近年來我國農村土地流轉速度明顯加快。到2013年底，全國流轉的承包地已達到3.4億畝，占家庭承包總面積的26%;到今年6月底，已占到28%以上。
應當說，我國農村土地流轉總體上平穩(wěn)健康。但一些地區(qū)也出現(xiàn)了不少侵農、奪農現(xiàn)象。如“以租代征”搞商業(yè)開發(fā)、土地流轉亂攤派指標、農民利益訴求“被代表”、工商企業(yè)長時間大面積低價租賃農戶承包地等。《意見》的出臺恰逢其時，現(xiàn)實針對性很強?？傮w來看，當前推動農村土地流轉和農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，必須注意和嚴守“四個邊界”。
一是政府權力的邊界。
近年來，“以租代征”之類的招商引資鬧劇在一些地區(qū)時有發(fā)生，其中多有鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣(市)政府干預的影子，嚴重侵害農民利益。一位基層干部形象地比喻：過去鄉(xiāng)村干部收取稅費，還只是向農民“要雞蛋”;現(xiàn)在一些地方強行流轉土地或征地，是要把農民家下蛋的“老母雞”抱走!
如何避免這類現(xiàn)象發(fā)生?《意見》接連規(guī)定了四個“嚴禁”：嚴禁借土地流轉之名違規(guī)搞非農建設。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。
中央為土地流轉劃出的“禁區(qū)”，基層政府應嚴格遵守。土地流轉必須尊重農民意愿，嚴禁違法違規(guī)搞土地流轉的“大躍進”，對以行政命令方式定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入政績考核的，必須堅決糾正。
二是規(guī)模經(jīng)營的邊界。
發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，是農業(yè)現(xiàn)代化的必然趨勢，既要積極鼓勵，但也不能拔苗助長，更不宜人為“壘大戶”。近年來，一些地方大搞“超級農場”“巨無霸種植園”，不僅過度擠壓普通農戶發(fā)展空間，還因為投入不足、技術跟不上，或市場容量有限，要么經(jīng)營效率低下，要么被迫撂荒。
《意見》首次明確適度規(guī)模經(jīng)營的“尺度”：“現(xiàn)階段，對土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務農收入相當于當?shù)囟a(chǎn)業(yè)務工收入的，應當給予重點扶持?！边@個標準，大體是百畝家庭農場的經(jīng)營規(guī)模和收入水平。這主要考慮我國農業(yè)是以家庭承包經(jīng)營為基礎，農戶平均承包土地面積不足8畝，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營不能偏離“家庭農場”這個基本國情。
三是資本下鄉(xiāng)的邊界。
我國農村和農業(yè)發(fā)展長期滯后，主要是因為缺資金、缺人才、缺技術、缺管理。為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，工商資本進入農業(yè)是必要的。但應該明確，“資本下鄉(xiāng)”是為了帶動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，帶動農民致富，決不能擠占和侵害農民利益。國家政策是鼓勵發(fā)展良種繁育、高標準設施農業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖和開發(fā)農村“四荒”資源等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農業(yè)。
另一方面，“資本下鄉(xiāng)”要守規(guī)矩。其一，建立嚴格的準入制度，對工商企業(yè)長時間、大面積租賃承包耕地要有明確的上限控制，按面積實行分級備案;其二，建立風險的動態(tài)監(jiān)管機制，查驗土地利用、合同履行等情況;其三，建立風險保障金制度，防止損害農民土地權益。
四是農民權益的邊界。
這是最根本的邊界，守住上述三個邊界的重要目的，也是為了守住這個邊界。從30多年農村改革發(fā)展歷程來看，每調整一次承包地，不同程度都會出現(xiàn)侵害農戶權益的現(xiàn)象。因此，此次推進土地流轉，必須堅守一條紅線，即尊重農民在土地流轉中的主體地位。土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇等，決策權都在農戶，流轉收益應歸承包農戶所有;村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉。
事實上，國家關于農地所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分置”的制度設計，已給農民留下后路，即不管農戶承包地的經(jīng)營權如何流轉，到期后承包權仍是農戶的?，F(xiàn)在當務之急是加快土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，把土地承包關系用法律的形式固定下來，真正讓農戶吃上“定心丸”。唯有如此，新一輪農村改革才具有堅實的基礎，農業(yè)現(xiàn)代化進程才能穩(wěn)步推進。
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