如何從源頭把住污染關(guān)

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　　由環(huán)境保護(hù)雜志社、嘉興市南湖區(qū)人民政府和嘉興市環(huán)保局主辦的2009環(huán)境保護(hù)基層論壇18日在嘉興南湖舉行，與會(huì)的環(huán)保老師、官員就探索中國(guó)特色基層環(huán)保新道路進(jìn)行了廣泛探討。

　　在我們的項(xiàng)目管理中，在我們的環(huán)評(píng)管理中，法定的分級(jí)管理，這個(gè)分級(jí)管理指的就是不同的環(huán)保部門有不同的項(xiàng)目管理權(quán)限和職責(zé)，但是在實(shí)踐的過(guò)程中，這個(gè)分級(jí)管理法定劃定實(shí)際上之間有很大交叉，比如說(shuō)作為環(huán)保部它有一定的管理范圍，但是環(huán)保部這些項(xiàng)目的管理幾乎都實(shí)行的是環(huán)保部審查審批委托地方環(huán)保部門進(jìn)行日常監(jiān)管，雖然項(xiàng)目的審批是在環(huán)保部，但是日常監(jiān)管在每一個(gè)項(xiàng)目的批文中都給它非常明確的寫上地方環(huán)保部門，委托地方環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)管。

　　因此在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理中，部門之間的協(xié)同配合就顯得非常重要，但這個(gè)問題想借這個(gè)論壇來(lái)談也是針對(duì)到會(huì)的大部分都是基層環(huán)保的環(huán)保局長(zhǎng)。我們以環(huán)保部的實(shí)力來(lái)看，環(huán)保部在建設(shè)項(xiàng)目的審批中有環(huán)評(píng)審查，這個(gè)審查過(guò)程中雖然是環(huán)保部審批，但是也要充分征求地方環(huán)保部門的意見，因此在具體的做法中，環(huán)保部審批的項(xiàng)目必須有省級(jí)環(huán)保部門的審查意見，有的也叫預(yù)審意見。

　　當(dāng)然有的項(xiàng)目省級(jí)環(huán)保部門也不是很了解，那么就要求地市環(huán)保部門審查，當(dāng)然最終的決策是在環(huán)保部來(lái)進(jìn)行，但是過(guò)程中應(yīng)該說(shuō)也是基本體現(xiàn)了地方環(huán)保部門參與這個(gè)項(xiàng)目的管理。環(huán)保部把這個(gè)項(xiàng)目審查完了，進(jìn)行了環(huán)評(píng)批復(fù)，批復(fù)之后實(shí)施期的管理，也就是施工期或者建設(shè)過(guò)程中的管理幾乎全部委托了地方環(huán)保部門，這個(gè)在批文里面明確的寫上了。項(xiàng)目建完了需要驗(yàn)收，環(huán)保部來(lái)主持它審的項(xiàng)目驗(yàn)收，它的驗(yàn)收明確要有地方環(huán)保部門參加的驗(yàn)收組成這樣的驗(yàn)收組進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、驗(yàn)收，也就是說(shuō)環(huán)保部管的項(xiàng)目這里面不可能獨(dú)立負(fù)責(zé)，它必須要有地方環(huán)保部門的參與和配合，但是某種角度來(lái)看，它也體現(xiàn)了交叉，這個(gè)交叉過(guò)程中應(yīng)該說(shuō)也反映出一些矛盾和問題。

　　這樣的項(xiàng)目是不是地方環(huán)保部門只有參與沒有責(zé)任?這個(gè)就是經(jīng)常遇到的問題，有的地方環(huán)保部門講“這是環(huán)保部管的項(xiàng)目，我們不管，我們不負(fù)責(zé)”，這種情況我們?cè)趯?shí)際的項(xiàng)目管理中也遇到;還有些項(xiàng)目規(guī)定環(huán)保部審查，但是項(xiàng)目的劃定并不是很清楚，因此有一些項(xiàng)目也是處于一種互相推諉扯皮的情況。比如中央駐京單位在北京，比如大學(xué)的食堂改灶，我們也遇到這樣的項(xiàng)目地方不管，要環(huán)保部審批，但是環(huán)保部在審查這樣項(xiàng)目的時(shí)候支持應(yīng)該是省級(jí)環(huán)保部門或一些大的技術(shù)支撐單位，像一個(gè)食堂大灶的改造，它的支撐基礎(chǔ)環(huán)保部門不具備，它應(yīng)該是基層環(huán)保部門審查，因?yàn)樗闹问巧鐓^(qū)管理，是周圍的街道，是周圍具體的百姓認(rèn)可度，這些支撐條件應(yīng)該是在最基層的環(huán)保部門，所以項(xiàng)目的分級(jí)審查需要各級(jí)環(huán)保部門合理的來(lái)密切的配合才能達(dá)到我們?cè)诃h(huán)境管理中，在建設(shè)項(xiàng)目的管理中起到它的作用、發(fā)揮它的作用，切實(shí)在保護(hù)環(huán)境中占有重要的地位。

　　為了解決這些問題，環(huán)保部今年的工作之一就是要制定一個(gè)環(huán)保部審查的建設(shè)項(xiàng)目的管理規(guī)程，這個(gè)規(guī)程主要目的就是規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目的過(guò)程管理，不排出里面有各級(jí)環(huán)保部門的職責(zé)定位和具體的程序規(guī)定。這里面我們根據(jù)當(dāng)前的一些情況，首先它明確規(guī)定比如建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)管理突出全過(guò)程的管理，不僅是環(huán)評(píng)審批，也包括了項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的“三同時(shí)”監(jiān)管，也包括了建成之后的環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，因此這個(gè)規(guī)程突出了“三同時(shí)”監(jiān)管和驗(yàn)收兩個(gè)環(huán)節(jié)。

　　“三同時(shí)”過(guò)程監(jiān)管中明確地方監(jiān)管部門是環(huán)保部審查項(xiàng)目的日常監(jiān)管責(zé)任機(jī)構(gòu)，當(dāng)然它是受環(huán)保部委托，我們每個(gè)項(xiàng)目都要進(jìn)行這樣的委托，委托地方環(huán)保部門進(jìn)行日常監(jiān)管。當(dāng)然這里面引出一個(gè)新的機(jī)制，就是督察中心，環(huán)保部的督察中心我們也將每個(gè)項(xiàng)目都委托它進(jìn)行這些項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)督管理。我們先把管理機(jī)制明確和建立，以促進(jìn)項(xiàng)目批完之后的過(guò)程監(jiān)管?，F(xiàn)在這些項(xiàng)目從我們的管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度因?yàn)槭袌?chǎng)化程度越來(lái)越高，項(xiàng)目環(huán)評(píng)批完之后，它在建設(shè)過(guò)程中發(fā)生變化應(yīng)該說(shuō)我們認(rèn)為是一個(gè)當(dāng)今市場(chǎng)化程度已經(jīng)很高的情況下來(lái)看，它是合理和正常的，一個(gè)項(xiàng)目如果建設(shè)幾年，它在幾年之前的方案在監(jiān)督過(guò)程中進(jìn)行調(diào)整和變化應(yīng)該是正常的，但是這些變化要有管理，要有判斷它是不是重大變化，依法規(guī)定重大變化就要進(jìn)行變更審批。哪些變化是合理變化還是惡意變化，這個(gè)都要在監(jiān)管的過(guò)程中來(lái)發(fā)現(xiàn)、來(lái)解決，這樣達(dá)到對(duì)這些建設(shè)項(xiàng)目能確實(shí)通過(guò)它的建設(shè)改善環(huán)境或者減少對(duì)環(huán)境的影響的結(jié)果，所以我們環(huán)境管理始終有個(gè)想法，就是我們不是為了程序而管理，而是為了保護(hù)環(huán)境，所以我們的管理就是盡可能的發(fā)揮它的效力。所以“三同時(shí)”的過(guò)程監(jiān)管將是規(guī)程中非常重要的篇章來(lái)進(jìn)行規(guī)定，當(dāng)然它也包括怎么來(lái)管，監(jiān)管的頻次、制度等等都將在規(guī)程中規(guī)定。

　　另外一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是規(guī)程將規(guī)定竣工驗(yàn)收管理，項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收管理應(yīng)該是建設(shè)項(xiàng)目的最后環(huán)節(jié)，通過(guò)這個(gè)管理應(yīng)該說(shuō)結(jié)束了項(xiàng)目的管理過(guò)程，它的下一步應(yīng)該是保證它正常運(yùn)行。按我們的環(huán)境管理職責(zé)分工，后邊它就應(yīng)該移交污染控制部門和污染檢察部門進(jìn)行日常的監(jiān)管，這個(gè)過(guò)程應(yīng)該說(shuō)是對(duì)項(xiàng)目從環(huán)評(píng)審批到過(guò)程建設(shè)做一個(gè)總體的結(jié)論和判斷，判斷它是不是符合要求，如果不符合要求它就要進(jìn)行整改。

　　從現(xiàn)在我們管理的實(shí)踐來(lái)看，這個(gè)決策過(guò)程還是非常重要，因?yàn)闆]有一個(gè)項(xiàng)目是不變化的，當(dāng)然很多項(xiàng)目都是向好的方面改，這些項(xiàng)目也需要我們環(huán)保部門給它做個(gè)判斷，這個(gè)規(guī)程將來(lái)這方面都將作出規(guī)定，我們希望通過(guò)這樣規(guī)程的出臺(tái)來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理，也進(jìn)一步的能夠使我們各地環(huán)保部門在項(xiàng)目管理過(guò)程中能夠更默契的配合。

　　最后我跟大家探討地方環(huán)保部門在項(xiàng)目管理中承擔(dān)什么樣的角色和承擔(dān)什么樣的責(zé)任。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)近幾年大家都知道，成為一個(gè)引人注目的領(lǐng)域，當(dāng)然也都希望對(duì)環(huán)評(píng)領(lǐng)域給予很大的希望，希望它通過(guò)法律制度能夠把環(huán)境保護(hù)工作推動(dòng)前進(jìn)，因此對(duì)環(huán)評(píng)領(lǐng)域也給予了很多的希望，當(dāng)然這給環(huán)評(píng)領(lǐng)域從事工作人員也帶來(lái)了很大的壓力，因?yàn)樗旧淼倪\(yùn)行還存在很多問題。

　　近幾年我參加了一些對(duì)一些案件的查處，這些案件的查處都是環(huán)評(píng)領(lǐng)域的案件，也都是國(guó)務(wù)院直接督察的項(xiàng)目，比如說(shuō)江蘇天文案也是我一起去查的，后邊也查了內(nèi)蒙古新風(fēng)電場(chǎng)，這些都不是環(huán)保部查的，都是監(jiān)察部牽頭幾個(gè)部門一起去查的。在這些案件查處過(guò)程中我有明顯的感覺那就是查環(huán)保系統(tǒng)，我體會(huì)的是地方環(huán)保部門如果自己在這些項(xiàng)目管理中不能把握住自己應(yīng)該起的作用和所處的定位，那他們很容易承擔(dān)這方面的責(zé)任，當(dāng)然這里面也有被冤枉的，當(dāng)然也確實(shí)有問題的。江蘇天文案是比較早的，比較大程度上追究了地方環(huán)保部門的責(zé)任，撤了很多地方環(huán)保部門的人員，給了很多處分，這些大家都知道。

　　我想說(shuō)一下河南登封的案子，登封有兩個(gè)十五萬(wàn)機(jī)組的電廠，民營(yíng)企業(yè)，兩個(gè)煤礦業(yè)主私人合資辦的電廠，當(dāng)然這個(gè)項(xiàng)目2003年幾個(gè)部門聯(lián)合就認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目未批先建不合法，而且項(xiàng)目設(shè)置也不合理，當(dāng)時(shí)就下令這個(gè)項(xiàng)目拆除不許建，但是2007年初這個(gè)項(xiàng)目建完了準(zhǔn)備發(fā)電，當(dāng)然它已經(jīng)調(diào)試了，這個(gè)問題暴露出來(lái)，當(dāng)時(shí)就決定對(duì)這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行查處。我到現(xiàn)場(chǎng)一看，這個(gè)項(xiàng)目確實(shí)不是一個(gè)好項(xiàng)目，兩個(gè)十五萬(wàn)的機(jī)組不僅是未批先建，而且它的電壓輸出是三萬(wàn)五，三萬(wàn)五是上不了網(wǎng)，它是給周圍的污染企業(yè)直接供電，所以這個(gè)項(xiàng)目不僅是程序上違法，而且還有嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，所以這個(gè)項(xiàng)目最終的結(jié)論是兩個(gè)十五萬(wàn)雖然建完了，但是炸掉、拆除，雖然代價(jià)很大，但還是要嚴(yán)肅法紀(jì)，這個(gè)過(guò)程中還查處了一批行政管理部門的責(zé)任，這里面我要提的是環(huán)保部門在這里的責(zé)任。

　　當(dāng)時(shí)我們查環(huán)保部門就兩個(gè)方向，一個(gè)是2003年叫停的項(xiàng)目，地方環(huán)保部門是不是批了它環(huán)評(píng)或者允許它建，因?yàn)榄h(huán)保部就明確電廠一律由環(huán)保部審查，從程序來(lái)看環(huán)保部沒有責(zé)任，因?yàn)檎l(shuí)也沒有批它，另一個(gè)方面查的是這個(gè)項(xiàng)目有明顯的污染趨勢(shì)，各級(jí)環(huán)保是怎么監(jiān)管的?這個(gè)項(xiàng)目雖然沒有權(quán)利審批，但是它的污染問題地方環(huán)保部門還得負(fù)這個(gè)責(zé)任，當(dāng)然最后我們查到河南省環(huán)保局在這幾年中發(fā)出了一次停止這個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的通知，鄭州市環(huán)保局也發(fā)過(guò)一次不許它建，登封市環(huán)保局發(fā)了九次，因此從這個(gè)角度來(lái)看，我們后來(lái)跟監(jiān)察部的領(lǐng)導(dǎo)一起商量，認(rèn)為環(huán)保部門在監(jiān)管的角度基本上盡到了責(zé)任，沒有追究監(jiān)管方面的問題。

　　雖然這個(gè)項(xiàng)目很明確，電廠項(xiàng)目都是環(huán)保部直管項(xiàng)目，地方不能批，但是這個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程和它的污染問題仍然是地方環(huán)保部門的責(zé)任，兩個(gè)方面的追究所以我們最后認(rèn)為環(huán)保部門盡職盡責(zé)，沒有違法違規(guī)的行為，當(dāng)然這個(gè)項(xiàng)目追究了水利部門的責(zé)任，當(dāng)然主體處理還是登封市的黨政領(lǐng)導(dǎo)。但實(shí)際上這個(gè)項(xiàng)目最后我跟河南省環(huán)保局交換意見的時(shí)候，和部里匯報(bào)的時(shí)候，雖然報(bào)告里面我們是這樣的結(jié)論，但是我們希望河南省環(huán)保局還是要拿這個(gè)項(xiàng)目引以為戒吸取教訓(xùn)，進(jìn)一步改善我們的管理和工作的質(zhì)量。因?yàn)橛袃蓚€(gè)問題我們沒有寫在那個(gè)報(bào)告里，沒寫的這些問題我們監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)同樣進(jìn)行了討論，他們也同意不寫在里面，一個(gè)問題就是電廠雖然沒批，但是建了一個(gè)磚廠，這個(gè)項(xiàng)目是登封市環(huán)保局批了，后來(lái)我們這個(gè)組定了個(gè)調(diào)，查主體設(shè)施不再進(jìn)行外延，再就是涉案人員級(jí)別也非常低，這樣后來(lái)就沒有寫在報(bào)告里，但是也是一個(gè)教訓(xùn)，既然這個(gè)項(xiàng)目是各方面都非常明確要下來(lái)的項(xiàng)目，那它的輔助設(shè)施就不能批，這一點(diǎn)應(yīng)該是吸取教訓(xùn)的;另外一個(gè)，這個(gè)項(xiàng)目從2003年就開始叫停，這么多年發(fā)了那么多通知，但它最后還是建成發(fā)電了，所以環(huán)保部門也有監(jiān)管不利的問題。我們要從開始對(duì)企業(yè)就明確這些風(fēng)險(xiǎn)，它最后就得拆，最后就得傾家蕩產(chǎn)，認(rèn)識(shí)到這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的話，它也不會(huì)建到最后的。

　　我想通過(guò)這個(gè)例子的介紹使大家共同來(lái)思考環(huán)保部門各級(jí)環(huán)保部門在建設(shè)項(xiàng)目的管理上，不管什么樣的項(xiàng)目，尤其是環(huán)保部或者是省里面管的項(xiàng)目必須依托各級(jí)環(huán)保部門的協(xié)同配合才能把這個(gè)項(xiàng)目管理好，也滿足當(dāng)前和今后社會(huì)對(duì)環(huán)保部門的希望和要求，我們能夠把環(huán)境保護(hù)的工作做得到位。

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