招拍掛與協(xié)議出讓的區(qū)別與聯(lián)系

    問：什么是協(xié)議出讓，其與招標拍賣掛牌出讓有何區(qū)別？協(xié)議出讓究竟適用什么范圍？應(yīng)該遵循什么程序進行？
　　答：協(xié)議出讓方式，是法定的國有土地使用權(quán)出讓方式之一，也曾經(jīng)是最重要最常用的政府供地方式?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第12條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協(xié)議的方式?！彼^協(xié)議出讓，一般認為，就是政府與土地使用者以協(xié)議方式簽定土地使用權(quán)出讓合同，土地使用者支付相應(yīng)的出讓金，國家把一定期限的國有土地使用權(quán)讓渡給土地使用者。我國實行土地使用制度改革以來，土地作為一種特殊商品，逐步從無償無限期逐步過渡為有償有限期使用，而協(xié)議出讓是有償供地的主要方式之一。盡管協(xié)議方式具有政府對地價較易控制、靈活性大的特點，但沒有引入充分的競爭機制，缺乏公正性，不利于公平競爭。可以說，以協(xié)議方式為主的土地市場，仍是不夠發(fā)達、不夠公開、不夠公正、不夠公平的市場，容易滋生以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。針對協(xié)議出讓中的種種問題，2003年6月11日，國土資源部以21號部令發(fā)布了《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，對于進一步規(guī)范土地市場秩序，保證政府供應(yīng)土地使用權(quán)的公開、公平、公正，優(yōu)化土地資源配置，遏制腐敗現(xiàn)象，必將發(fā)揮重要作用。
　　協(xié)議出讓與招標拍賣掛牌出讓，有很多相近之處，比如兩者都是政府有償供應(yīng)土地使用權(quán)的重要方式，都要簽定出讓合同，受讓人都要繳納土地出讓金，都要編制并公布出讓計劃。但協(xié)議與招標拍賣掛牌畢竟是兩種不同的出讓方式，也存在著區(qū)別，主要有以下三點：
　　一是適用范圍不同。這也是兩者最重要的區(qū)別。《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第11號）第4條明確了招標拍賣掛牌的范圍，規(guī)定：商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。前款規(guī)定以外用途的土地的供地計劃公布后，同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應(yīng)當采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓。21號令第3條采取排除法確定了協(xié)議出讓的適用范圍，即：只適用于除法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章規(guī)定必須招標拍賣掛牌的情況，實踐中主要是工業(yè)用地、倉儲用地及政府為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、實施產(chǎn)業(yè)政策而需要給予優(yōu)惠、扶持的項目等。由此可以看出，按照公開、公平、公正的原則，招標拍賣掛牌方式是“一般”，而協(xié)議方式是“特殊”，招標拍賣掛牌出讓的范圍要比協(xié)議出讓的范圍大得多。
　　二是土地使用權(quán)出讓金形成方式不同。協(xié)議出讓是采取政府與土地使用者協(xié)商的方式，而招標拍賣掛牌出讓則是競價的方式。雖然都是有償供地的方式，但招標拍賣掛牌出讓要比協(xié)議出讓更加公開、透明，更具有競爭性，國家的土地資產(chǎn)收益更能得以體現(xiàn)。
　　三是最低價確定的原則不同。21號令第5條規(guī)定：協(xié)議出讓的最低價不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費、征地（拆遷）補償費用以及按照國家規(guī)定應(yīng)當繳納的有關(guān)費用之和，有基準地價的，不得低于基準地價的70%.而11號令第10條規(guī)定，確定招標拍賣掛牌的標底或者底價，要根據(jù)土地估價結(jié)果和政府產(chǎn)業(yè)政策綜合確定。
　　應(yīng)當講，協(xié)議出讓與招標拍賣掛牌出讓，互相配合，互為補充，共同構(gòu)筑了比較完善的有償使用方式（從理論上講，國有土地租賃同樣適用協(xié)議方式和招標拍賣掛牌方式）。21號令第9條規(guī)定： 同一地塊有兩個或者兩個以上意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，采取招標、拍賣或者掛牌方式出讓。也就是說，協(xié)議出讓隨時可以向招標拍賣掛牌出讓“轉(zhuǎn)換”，二者是統(tǒng)一的。隨著土地使用制度改革的進一步深入和土地市場的完善，政府會越來越多的采取主動供地的方式，從長遠來看，協(xié)議方式應(yīng)當會逐漸消亡。實際上，目前的掛牌出讓方式已經(jīng)具備了協(xié)議出讓方式的優(yōu)點，同時也最大限度地避免了協(xié)議方式供地的不足。
　　關(guān)于協(xié)議出讓的程序，概括起來講主要包括7個環(huán)節(jié)：編制并公布出讓計劃、接受意向用地者申請、確定出讓方式、編制出讓方案、確定出讓底價、協(xié)議出讓價格并簽定出讓合同、公布出讓結(jié)果。