新浪財經(jīng)：工程監(jiān)管　立法亟待完善

　　一起大火，一場悲劇，50多個鮮活的生命瞬間消失。11月15日，上海發(fā)生的特大火災事故暴露出的不僅僅是消防安全、施工人員違規(guī)操作等問題，還有建筑行業(yè)中違法違規(guī)、層層多次分包的工程亂象。

　　建筑工程違法轉(zhuǎn)分包亂象

　　一場大火將一個城市與政府的安全面紗燒成灰燼，而引火點，竟然只是一遍遍不厭繁冗被提及的違法轉(zhuǎn)分包。

　　事故發(fā)生后兩天，“上海11•15事故”調(diào)查組組長、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長駱琳就表示，事故暴露出五方面問題。其中，裝修工程違法違規(guī)，層層多次分包，導致安全責任不落實被著重提及。

　　兩天后，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)出《進一步加強建筑施工消防安全工作的通知》，要求各地加強建筑施工消防安全工作，特別是對既有建筑的改、擴建項目施工消防隱患排查治理工作;通知還特別強調(diào)，要嚴厲打擊擅自從事建筑施工活動的行為，以及違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠的行為。

　　而這一系列緊急措施出臺的背后，卻是上海靜安區(qū)膠州路728號樓的一場大火，以及由此帶來的慘劇。

　　此外，這起大火之所以關(guān)注程度之高，是因為發(fā)生在舉世矚目的世博會剛剛閉幕不久，也發(fā)生在聲勢浩大的舉國“嚴打建筑施工非法違法行為”行動圓滿結(jié)束之時，在這個時間節(jié)點上，這起大火讓“城市，讓生活更美好”這句世界流行語黯然失色。

　　11月22日，上海市委副書記、市長韓正主持召開市政府常務會議，“我和正聲同志(上海市委書記俞正聲)一致認為，上海建筑市場表現(xiàn)出的混亂現(xiàn)象以及監(jiān)管不力，是造成‘11•15’特別重大火災事故的重要原因之一。”

　　其實，“上海11•15事故”暴露出的問題并非偶然，特別是長期存在于中國建筑行業(yè)中的違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等難題，能否以這場悲劇來終結(jié)?公眾都擦亮了眼睛，吁求一個滿意的結(jié)果。

　　上?；馂?ldquo;冰山一角”

　　違法轉(zhuǎn)分包在建筑業(yè)從來就不是一件新鮮事物。

　　按照《建筑法》，經(jīng)建設單位認可，工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應資質(zhì)條件的分包單位;但分包單位不得以再次分包名義再次轉(zhuǎn)包給他人。

　　“上海11•15事故”中，違法轉(zhuǎn)分包隨處可見。據(jù)媒體報道，工程承包商上海佳藝建筑裝飾工程公司(以下簡稱“佳藝裝飾”)先攬下工程，再次分包給數(shù)家建筑和裝飾公司，“樹狀分包結(jié)構(gòu)的底端聚集著數(shù)十家規(guī)模不等、并無資質(zhì)的小施工隊”。

　　公開資料顯示，從規(guī)模上而言，佳藝裝飾包括其直屬施工隊，員工數(shù)都僅50多人，擁有二級建筑裝潢施工資質(zhì)。以其規(guī)模，要獨自承擔上千萬、工期耗時180天的項目，可謂難上加難。

　　從靜安建交委網(wǎng)站查詢到的招標結(jié)果顯示，佳藝裝飾此前所有的中標項目，金額基本都在200萬以下，大多數(shù)在100萬以下。但背靠行政壟斷的支持，他們?nèi)钥色@得此類大型項目。

　　原本評估3500萬元的工程，變成1200萬元。從總包到分包，巨額差距之下，各下層轉(zhuǎn)包商只能通過壓縮工期、降低用料成本來獲得更大收益。

　　頗具意味的是，就連佳藝裝飾本身，過去也曾數(shù)次被吊銷執(zhí)照和通報點名，但至“上海11•15事故”發(fā)生之前，它仍“活”得很好。

　　11月19日，新華社、新民網(wǎng)等媒體公布了“11•15”調(diào)查組的最新突破：上海靜安區(qū)建設總公司、靜安區(qū)建筑工程監(jiān)理有限公司和上海迪姆物業(yè)管理有限公司的4名相關(guān)負責人對“11•15”膠州路特別重大火災事故負有重大責任，已于11月18日被依法刑事拘留。此前，公安機關(guān)已經(jīng)依法刑事拘留了包括上海佳藝建筑裝飾工程公司兩名負責人在內(nèi)的8名犯罪嫌疑人。

　　這場火災事故似乎暫時有了一個不錯的結(jié)果，但一位工程建設領域的知情者向《民主與法制時報》記者這樣表示：違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠的行為，在工程建設領域極其常見，上海的這起大火或只是冰山一角。

　　這亦有統(tǒng)計數(shù)據(jù)佐證。根據(jù)國家審計署2007年發(fā)布的第二號審計公告，全國34個高等級公路建設項目，被建設單位違規(guī)直接發(fā)包和指定分包的工程，標的總額有17.96億元，施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)分包工程達72.39億元。

　　惡性循環(huán)轉(zhuǎn)分包

　　中國公路學會一位研究人員撰文表示，在違法轉(zhuǎn)分包中，名義施工方與實際施工方之間能達成“一拍即合”，背后其實有各取所需的利益鏈存在。

　　“名義施工方在當前的資質(zhì)管理制度下，通過違法分包，不僅可以賺取一筆可觀的、零成本的管理費，而且又能借此增加己方的營業(yè)規(guī)模，在社會觀感和資質(zhì)審核中都能獲得肯定，如此不費力就能討好的事情，何樂而不為?”這位研究人員稱。

　　而實際施工方則能從低廉的違法成本中獲利：資質(zhì)所限，實際施工方為生計也好，為效益也罷，最后選擇了鋌而走險。

　　為何層層“分包轉(zhuǎn)包”屢禁不止?全國人大代表、杭州娃哈哈集團公司董事長宗慶后認為，這里面除了制度性漏洞、監(jiān)管不到位外，主要是一些工程單位利用自己的資質(zhì)和企業(yè)的牌子，把工程招標到手，再轉(zhuǎn)包出去。

　　“不僅坐收漁利，更可以省下施工的麻煩，也不排除一些人從中撈取非法好處。”宗慶后說。

　　也因此，工程領域中標的是一流施工隊伍，現(xiàn)場施工的，卻是三流隊伍，這亦讓受害者往往只能叫苦不迭：工程質(zhì)量的低劣，會危及使用者的財產(chǎn)和生命安全;而“劣幣驅(qū)逐良幣”的制度效應，更帶來違法“分包”不斷加劇的惡性循環(huán)。

　　“上海11•15事故”，也并非揭開違法轉(zhuǎn)分包傷口的第一起事故。

　　就在今年3月13日，深圳市南山區(qū)向南路漢京峰景苑樓盤就發(fā)生工程事故。據(jù)披露，當時樓盤防護棚上正在鋪設防護板，一捆木板吊至防護棚時發(fā)生坍塌，造成9人死亡，1人重傷。

　　官方回應稱，事故發(fā)生后，相應分包企業(yè)，悉數(shù)被逐出深圳市場。

　　另據(jù)《大眾日報》報道，來自濟南市2008年建設系統(tǒng)安全生產(chǎn)事故通報會上的一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008年濟南市建設系統(tǒng)共發(fā)生傷亡事故6 起，死亡7人。6起事故均發(fā)生在分包單位。

　　這也引起過有關(guān)部門的高度關(guān)注。全國各省市，其實也都發(fā)布過依法查處違法轉(zhuǎn)分包的相關(guān)規(guī)定。

　　而就在事故發(fā)生前的8月3日，住房和城鄉(xiāng)建設部就發(fā)布了《關(guān)于集中開展嚴厲打擊建筑施工非法違法行為專項行動的通知》(以下簡稱《通知》)，要求自8月初至10月31日，集中3個月的時間，深入開展嚴厲打擊建筑施工違法行為。

　　記者在這份《通知》里發(fā)現(xiàn)，這次為期3個月的集中整治，其重點項目就包括打擊違法轉(zhuǎn)分包。

　　更具諷刺意味的是，“上海11•15事故”發(fā)生半個月前的10月29日，住房和城鄉(xiāng)建設部召開全國建筑安全生產(chǎn)電視電話會議，通報了當時全國建筑安全生產(chǎn)形勢和專項督察情況，同時部署下一階段建筑安全生產(chǎn)的重點工作。住房和城鄉(xiāng)建設部副部長郭允沖在這次會上要求，要重點落實領導帶班、重大隱患掛牌督辦和生產(chǎn)安全事故查處督辦三項制度;要嚴肅整頓規(guī)范建筑市場秩序，嚴厲打擊建筑市場中各種違法違規(guī)行為;要切實加強安全事故查處工作，真正按照“四不放過” 的原則和依法依規(guī)、實事求是的要求，嚴肅查處每一起事故。

　　嚴打風暴剛剛吹過，三令五申仍繞于耳際，但由層層轉(zhuǎn)包引發(fā)的安全事故仍在頻繁發(fā)生。

　　立法亟待完善

　　但是，國家三令五申顯然沒有斬斷建筑工程中持續(xù)發(fā)酵的違法轉(zhuǎn)分包行為。

　　作為公開的秘密，工程非法轉(zhuǎn)包近年來大行其道，如上海蓮花河畔景苑倒樓事故、都江堰至汶川高速公路董家山隧道瓦斯爆炸事故等。在此前發(fā)生坍塌事故的杭州地鐵1號線湘湖站工段，事故段中的工人不少是農(nóng)民工，除了木工，還有鋼筋工、鑿除工、雜工等。這些不同工種的農(nóng)民工，分屬于不同的承包人。記者還了解到，今年10月，北京首個被責令拆除重建的保障房項目正是因為轉(zhuǎn)包而出現(xiàn)質(zhì)量問題。媒體報道稱，在得知建筑公司承接工程后又將工程轉(zhuǎn)包，監(jiān)理方曾多次糾正，但沒有任何效果。

　　為何轉(zhuǎn)分包“潛伏”這么多貓兒膩?原因在于工程轉(zhuǎn)包內(nèi)情非常復雜，很難判定。“目前界定非法轉(zhuǎn)分包行為的標準，尚不清晰，這也是為何查處違法轉(zhuǎn)分包行為如此困難的原因。”浙江省政協(xié)委員陳煥昌如此解釋。

　　這集中體現(xiàn)在《建筑法》第二十八條。該條規(guī)定：“禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人。”但何謂“全部工程”，語焉不詳。

　　更大的難題其實是轉(zhuǎn)分包雙方勾結(jié)：轉(zhuǎn)分包后，名義施工方依舊可以派項目組入駐，資金亦全部由名義施工方管理，一旦遇到相關(guān)部門查處，名義施工方就以“有派出人員、資金納入管理”為由進行搪塞。

　　“特別是目前的技術(shù)分包和勞務分包，已經(jīng)成為違法分包的幌子，且在錯綜復雜的利益關(guān)系下，違法轉(zhuǎn)分包的查處，就變得越發(fā)困難重重。”陳煥昌無奈地說。