浙江省政府集中采購發(fā)展“路線圖”

　　為進一步做好政府集中采購工作，針對社會上對集中采購的指責和抱怨時有所聞的情況，浙江省財政廳政府采購監(jiān)管處與浙江省監(jiān)察廳執(zhí)法室組成聯(lián)合調(diào)研小組，針對全省集中采購機構(gòu)和集中采購工作開展了調(diào)研，對政府集中采購的現(xiàn)狀和存在的問題進行分析，并提出了相應的對策建議。該調(diào)研報告獲第五屆全國政府采購監(jiān)管峰會優(yōu)秀論文獎，今予刊發(fā)，與讀者共享。

　　全省集采規(guī)模近270億元

　　推行政府采購制度，是中央根據(jù)建設社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體制改革的需要所作出的一項重大決策。1999年7月和8月，浙江省人民政府相繼印發(fā)了《關于建立政府采購制度的通知》和《關于成立浙江省政府采購工作領導小組的通知》，這標志著政府采購制度改革在浙江省全面推開。在政府采購中占據(jù)主體地位的集中采購工作，經(jīng)過十年的發(fā)展，取得了豐碩的成果。

　　實現(xiàn)管采分離

　　《政府采購法》實施后，按照“管采分離”的原則，浙江省積極推行政府采購管理體制改革，2005年10月，浙江省政府采購中心與浙江省財政廳依法脫鉤，人、財、物統(tǒng)一由浙江省政府委托省級機關事務管理局管理;截止到2007年年底，原有93個設立政府采購中心的市縣，結(jié)合公共資源交易平臺建設，也相繼完成了集中采購機構(gòu)與財政部門的機構(gòu)分設和職能分離工作，財政部門與集中采購機構(gòu)的工作關系進一步理順，初步建立起集中采購機構(gòu)與監(jiān)管部門之間職責明確、分工有序的運行體系，為深化政府采購制度改革提供了體制、機制保障。

　　集采規(guī)模占總規(guī)模的七成

　　政府采購規(guī)模是衡量一個地區(qū)集中采購工作廣度和深度的重要指標，全省各地緊緊圍繞“擴面增量”這一目標，采取了多種措施，努力擴大政府集中采購的規(guī)模和范圍，集中采購在政府采購中的主體地位逐漸確立。

　　截止到2009年年底，全省政府集中采購金額達到268.6億元，省本級集中采購目錄達到33個，協(xié)議定點采購項目增至19個，集中采購金額占整個采購規(guī)模的比重保持在70%以上。

　　同時，各地還積極探索擴大政府采購范圍，將政府投資的建設工程納入政府采購規(guī)范管理，例如，杭州市規(guī)定10萬元以上小型建設工程應納入政府采購公共交易平臺，舟山市出臺《市本級建設工程政府采購管理有關事項的通知》，要求將財政投資的建設工程納入財政部門監(jiān)管，三門縣、越城區(qū)分別將“三港三城”建設中的建設工程、垃圾中轉(zhuǎn)工程及環(huán)衛(wèi)工程等項目按照政府采購的有關規(guī)定實施采購。

　　浙江省省本級也從2008年開始，對省公安廳、藥監(jiān)局、專用通信局、水文局、交通廳、檔案局等6家單位的財政投資建設工程進行政府采購監(jiān)管試點并取得了較好的效果。

　　制度體系基本成形

　　“沒有規(guī)矩，不成方圓”，建立健全政府采購管理制度是推進集中采購工作的重要基礎，它對規(guī)范政府采購行為、進一步深化政府采購制度改革具有重要意義。

　　十年來，省財政廳先后制定并出臺了政府采購工作規(guī)程、采購文件備案管理辦法、采購方式和采購類型審批辦法、采購行為規(guī)范和責任追究辦法、供應商投訴處理示范文本、協(xié)議定點項目網(wǎng)上采購管理辦法、供應商注冊及誠信管理辦法等30多個規(guī)范性文件。

　　各市縣也結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定了一系列制度辦法，如紹興的政府采購管理辦法(市政府令)和供應商管理實施細則，麗水、杭州的政府集中采購機構(gòu)和采購代理機構(gòu)考核辦法，寧波的政府采購當事人行為規(guī)范，金華市的政府采購貨物和服務招標文件評審管理辦法，義烏的政府采購和招投標招標采購人不良行為認定和處理辦法，等等。

　　目前，全省上下基本形成了一整套推動和規(guī)范政府采購工作的制度體系，全省政府采購工作開始步入規(guī)范化、制度化、法制化的管理軌道。

　　信息化建設持續(xù)推進

　　從2000年開始，浙江省就設立了“浙江政府采購網(wǎng)”，通過互聯(lián)網(wǎng)宣傳政府采購政策法規(guī)、發(fā)布政府采購交易信息;2004年，以浙江政務外網(wǎng)為平臺，開發(fā)運行了集政府采購預算管理、計劃申報、文件備案功能于一體的“浙江省政府采購信息管理系統(tǒng)(內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng))”;2008年“外網(wǎng)系統(tǒng)”一期開發(fā)完成，成功地實現(xiàn)了采購預算管理與采購交易管理兩大流程的對接，形成涵蓋政府采購預算執(zhí)行管理、采購交易活動組織實施全過程、貫穿預算計劃申報、委托代理、老師抽取、文件備案、資金支付等各環(huán)節(jié)的“浙江政府采購信息管理系統(tǒng)”，提高了政府采購工作的效率和透明度，為下一步建立服務型政府采購提供了技術保障。

　　根據(jù)《浙江省2009～2012年政府采購信息化建設推廣計劃》，隨著“政府采購信息管理系統(tǒng)”在全省的推廣實施以及“浙江政府采購網(wǎng)站”改版升級和“二期系統(tǒng)”的開發(fā)完成，政府采購信息化服務的功能和內(nèi)容將進一步完善和豐富，政府采購監(jiān)管和執(zhí)行的能力有望大大提高。

　　全省無經(jīng)濟犯罪案例

　　隨著各項管理制度的不斷健全和完善，各地集中采購機構(gòu)注重完善自身約束機制，健全內(nèi)部崗位責任制，許多集中采購機構(gòu)按采購工作流程設置崗位，內(nèi)部管理逐步規(guī)范。

　　財政、紀檢監(jiān)察、審計部門按照各自的職責開展了對政府采購活動的監(jiān)督檢查，在查處和糾正違法亂紀行為上發(fā)揮了重要作用。這些工作有效地遏制和預防了腐敗行為的發(fā)生，形成了政府采購與廉政建設的良性互動機制。

　　2006年，結(jié)合治理商業(yè)賄賂專項活動，浙江省財政廳、監(jiān)察廳、審計廳還聯(lián)合在全省范圍內(nèi)開展了政府采購執(zhí)法專項檢查，省財政廳針對專項治理活動中暴露出來的一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，會同省監(jiān)察廳制訂了規(guī)范政府采購活動、違規(guī)行為責任追究、政府采購審批管理等三項制度，對政府采購單位、代理機構(gòu)、監(jiān)管部門、評審老師和供應商5類政府采購相關當事人的采購行為進行了規(guī)范，明確各當事人的行為準則和責任，建立責任追究和風險防范制度。

　　截止2010年4月底，浙江集中采購機構(gòu)和監(jiān)管部門尚無經(jīng)濟犯罪被追究刑事責任的案例。

　　不足

　　老師數(shù)量少　服務質(zhì)量仍須提高

　　政府采購在國外已有200多年的歷史，是一項十分成熟的制度，但在浙江省乃至國內(nèi)，政府采購工作還處在初級階段，不可避免地暴露出了一些問題。

　　采購規(guī)模地區(qū)分布不平衡

　　從采購規(guī)模來看，全省11個市中，寧波集中采購金額達到121億元，杭州也有93.8億，但有幾個市規(guī)模還不到10億元，占本地區(qū)一般預算支出比重亦低于10%，與“擴面增量”的要求差距很大。同時，個別地方監(jiān)管職能錯位，集采機構(gòu)不依法設置、不獨立運行的問題還不同程度的存在。

　　操作人員嚴重緊缺

　　各地集中采購機構(gòu)的人員基本上都處于嚴重緊缺的狀態(tài)。以金華市為例，金華市政府采購中心作為市區(qū)唯一的政府集中采購代理機構(gòu)，目前僅有5名工作人員，而金華下屬縣(市)采購中心一般只有2名左右工作人員，人員數(shù)量與政府采購發(fā)展的要求有較大差距。此外，由于現(xiàn)實的種種原因，各地集中采購機構(gòu)工作人員普遍職稱偏低，專業(yè)性不夠強，綜合素質(zhì)有待提高。

　　評審老師數(shù)量不足

　　目前，各地政府采購評審老師數(shù)量普遍不足，部分地市老師庫老師總數(shù)只有三四百人，許多地方一遇專業(yè)性較強或要求較高的項目，不得不常常跑省里請老師。老師不足的現(xiàn)象主要體現(xiàn)在三個方面：一是老師庫中老師總體數(shù)量較少。二是老師庫中老師總體數(shù)量不少，但分具體評審項目后，不同項目之間的老師數(shù)量冷熱不均，如計算機、工程設備、建筑方面的老師較多，專業(yè)設備、服務類等采購項目的老師較少。三是隨著政府采購范圍的不斷擴展，許多新納入政府采購范圍的項目基本未建老師庫。

　　評審老師偏少造成的直接后果是部分評審老師變成了“評審常委”，給評審活動留下隱患。例如目前某地市，電梯采購的老師幾乎全部來自某部門特種設備檢測中心，由于他們與供應商有一定的工作聯(lián)系，在評審時容易產(chǎn)生傾向性和不公正，也容易誘發(fā)違法違紀現(xiàn)象。

　　服務質(zhì)量有待提高

　　集中采購結(jié)果與采購單位的期望還有較大差距，價格高、時間長、質(zhì)量差的問題在個別項目中還時有發(fā)生。采購一次性成功率不夠高，對采購人提供個性化服務的能力不夠強，對供應商實行差別待遇的情況還有發(fā)生。個別采購機構(gòu)和工作人員素質(zhì)不高，態(tài)度生硬，門難進、臉難看、話難聽、事難辦的現(xiàn)象一定程度上還存在，與“和諧采購”的要求尚有一定差距。

　　對策

　　統(tǒng)一全省目錄　探索遠程評審

　　加強預算約束　統(tǒng)一全省目錄

　　繼續(xù)擴大政府采購的規(guī)模，提升集中采購綜合效能和宏觀調(diào)控能力。

　　要結(jié)合部門預算和國庫集中支付改革，減少或杜絕逃避集中采購現(xiàn)象的發(fā)生。要強化政府采購預算剛性，積極向各級人大、政府匯報，推動政府采購預算的編制工作，凡是納入政府采購范圍的項目必須編制年度政府采購預算，做到無預算不采購。同時，要全面推進國庫集中支付改革，加強對各種采購行為的監(jiān)督管理，糾正逃避政府采購的行為，不再將政府采購預算資金直接撥入部門賬戶，而是劃入財政政府采購專戶，將政府采購的節(jié)約資金情況由原來的體現(xiàn)在總結(jié)報告中變?yōu)檎嬲w現(xiàn)在國庫中。

　　要科學合理地制定政府集中采購目錄，逐步把政府大宗物資納入集中采購范圍，逐步實施全省統(tǒng)一的通用類貨物或服務的集中采購目錄，糾正當前各地政府采購政策不同、操作程序不一的問題，以發(fā)揮政府采購的規(guī)模優(yōu)勢。

　　工程采購在美國、韓國及中國臺灣，都是政府采購的重點。但由于各種原因，我國只有少數(shù)集中采購機構(gòu)涉足工程采購領域，而且納入政府采購的工程項目中，上億元的大項目還較少，主要還集中在裝修裝潢、局部改造等較小的項目。根據(jù)中央的部署，2010年將在全國范圍內(nèi)開展工程建設領域突出問題專項治理工作，考慮以此為契機，逐步理順工程政府采購和招投標關系，積極做好與發(fā)改委、建設等相關職能部門的溝通工作，積極探索政府投資工程的采購工作機制。

　　強化隊伍學習培訓

　　在集中采購機構(gòu)內(nèi)部采取集中學習、座談討論和考試等形式，對政府采購法律法規(guī)和業(yè)務技能進行學習培訓。圍繞集中采購機構(gòu)重點工作和日常業(yè)務工作中存在的“熱點”、“難點”問題，深入開展調(diào)查研究，不斷提高中心人員分析問題、化解矛盾和解決問題的能力。

　　進一步完善政府采購從業(yè)人員培訓辦法，建立政府采購從業(yè)人員的分類、分級培訓和管理制度。省級進一步加強對各地政府采購執(zhí)行人員業(yè)務工作的指導，提升政府采購干部隊伍的整體素質(zhì)和政策水平。

　　加強對政采信息化專業(yè)人才的培養(yǎng)。培育一支懂技術、業(yè)務精的復合型人才隊伍，為全省政府采購制度改革提供人才儲備。

　　遠程評審共享老師資源

　　把老師隊伍建設和管理擺上更加重要的位置。大力擴充老師隊伍，盡可能地將職業(yè)素質(zhì)高、專業(yè)能力強的老師納入政府采購老師庫;尤其應當注重對老師進行合理分類，切實細化到具體專業(yè)，確保隨機抽取能夠抽取到與具體項目專業(yè)對口的老師。

　　推進信息化建設，盡快達到老師資源共享。借助政府采購信息化建設，開發(fā)操作平臺，探索老師遠程評審，以突破物理空間的限制，實現(xiàn)全省、華東地區(qū)乃至全國的老師資源共享。

　　苦練內(nèi)功，充分挖掘內(nèi)部潛力，培養(yǎng)一批“土老師”，建立“縣級老師庫”。對于經(jīng)常性采購項目(如電腦等貨物)，在當?shù)剡x擇一批從事此類工作且素質(zhì)較高的專業(yè)人員或相關人員進行培訓，使他們掌握相關技能并能夠從事政府采購評審工作。當涉及的采購金額不大，技術含量不高時，可以聘用這些“土老師”，以滿足工作需要。

　　提升集中采購質(zhì)量與效率

　　進一步規(guī)范采購工作環(huán)節(jié)，提高政府采購質(zhì)量。將服務意識體現(xiàn)在為采購單位服務、為供應商服務的每一個操作環(huán)節(jié)中，進一步修改、補充和完善采購文件范本等采購文件，要按照更簡便、服務更好的原則，完善中心內(nèi)部協(xié)調(diào)、溝通、反饋工作機制，逐步簡化工作流程，規(guī)范采購行為，提高工作效率。

　　繼續(xù)加大信息化建設力度，運用先進的網(wǎng)絡技術和信息手段，逐步解決開標評標效率低、工作環(huán)節(jié)繁雜、內(nèi)部工作效率低等問題，使集中采購機構(gòu)的工作逐步向高起點規(guī)劃、高標準服務、高效率運行轉(zhuǎn)變。

　　制定并完善采購項目評估論證制度。制定重大采購項目聘請老師論證的辦法，逐步實施重大項目采購文件多方征求意見的辦法，切實提高采購文件編制質(zhì)量，降低流標率。

　　要加強調(diào)查研究以及政府采購信息的采集與分析，針對集中采購的重點、難點問題，加強對采購效率問題、質(zhì)疑及投訴問題、采購圍標及串標問題等開展調(diào)查研究工作，提高分析問題、解決問題的能力，提高采購執(zhí)行工作的規(guī)范化和科學化水平。