政府采購(gòu)法施行近八年亟待實(shí)施條例出臺(tái)

　　在采購(gòu)過(guò)程中，有作為采購(gòu)人的政府部門、事業(yè)單位;有作為供貨人的企業(yè)組織;有作為政府采購(gòu)主管機(jī)構(gòu)的政府采購(gòu)辦;有作為社會(huì)中介的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu);有作為老師參與的評(píng)標(biāo)委員會(huì);還有公證等監(jiān)管主體等等。我認(rèn)為，在政府采購(gòu)的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中，參與主體均有可能出于謀私，利用信息不對(duì)稱和契約不完備性，單獨(dú)或聯(lián)合違規(guī)操作，從政府采購(gòu)“天鵝肉”中切一塊

　　【對(duì)話人】

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副研究員、中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)研究會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng) 林躍勤

　　法制日?qǐng)?bào)記者 杜萌

　　【對(duì)話動(dòng)機(jī)】

　　一段時(shí)間，網(wǎng)友頻頻“曬出”政府機(jī)關(guān)豪華公用車照片，而政府采購(gòu)腐敗案也不時(shí)被媒體披露，政府采購(gòu)幾度成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　今年1月11日，國(guó)務(wù)院法制辦公布《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》，至今已向社會(huì)征求意見(jiàn)近8個(gè)月。

　　此前，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副研究員林躍勤參與國(guó)家社科基金項(xiàng)目“腐敗治理與中介組織規(guī)范研究”課題，一直關(guān)注著政府采購(gòu)領(lǐng)域里的各種問(wèn)題，并提交了論文《代理中介與政府采購(gòu)腐敗防治》。

　　近日，《法制日?qǐng)?bào)》記者就政府采購(gòu)領(lǐng)域中腐敗現(xiàn)象的成因及如何預(yù)防等問(wèn)題與林躍勤展開(kāi)了對(duì)話。

　　對(duì)話

　　政府采購(gòu)十年增長(zhǎng)五十多倍

　　記者：今年5月，財(cái)政部副部長(zhǎng)丁學(xué)東透露，2009年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模突破7000億元大關(guān)，累計(jì)節(jié)約財(cái)政資金3000多億元。對(duì)一般民眾而言，7000億元應(yīng)該是一個(gè)巨大的數(shù)字。但是，人們并不了解在這一數(shù)字下政府采購(gòu)有著怎樣的發(fā)展?fàn)顩r。

　　林躍勤：1995年，我國(guó)開(kāi)始政府采購(gòu)試點(diǎn)工作，到2001年進(jìn)入全面推廣階段。從最初對(duì)幾件辦公設(shè)備的購(gòu)買，到如今擴(kuò)展為貨物、工程、服務(wù)等100多個(gè)項(xiàng)目。全國(guó)政府采購(gòu)支出金額從1999年的130億元，增加到2009年的7000多億元，政府采購(gòu)在10年里增長(zhǎng)了50多倍。7000億元這一統(tǒng)計(jì)數(shù)字從一個(gè)側(cè)面反映出政府采購(gòu)范圍規(guī)模急劇擴(kuò)張的最新?tīng)顩r。

　　記者：公眾在關(guān)注政府采購(gòu)去年突破7000億元的同時(shí)，也注意到“累計(jì)節(jié)約財(cái)政資金3000多億元”這個(gè)數(shù)字。如果從全面啟動(dòng)政府采購(gòu)那年開(kāi)始計(jì)算，9年來(lái)累計(jì)節(jié)約財(cái)政資金3000多億元，應(yīng)該是個(gè)不小成就吧?

　　林躍勤：我個(gè)人認(rèn)為，按照政府公開(kāi)的數(shù)字，財(cái)政資金節(jié)約逾3000億元，可視為政府通過(guò)政府采購(gòu)逐步規(guī)范政府公共支出取得的節(jié)約資金的階段性積極成果，其中，自然也包含著部分借助逐步規(guī)范的政府采購(gòu)方式達(dá)到的遏制暗箱操作和尋租腐敗的部分成果。實(shí)際上，7000億元的采購(gòu)金只占整個(gè)政府全部公共支出的十分之一左右，因?yàn)檎С龅乃匈Y金并不是全都通過(guò)政府采購(gòu)這一途徑，有關(guān)政府采購(gòu)覆蓋率還相當(dāng)?shù)?。假定政府采?gòu)覆蓋率提高到50%，政府采購(gòu)規(guī)模還可以翻幾番，能夠節(jié)約的資金也更難以計(jì)數(shù)。

　　腐敗案多與違法采購(gòu)相關(guān)聯(lián)

　　記者：上網(wǎng)敲入“政府采購(gòu)案”5個(gè)字進(jìn)行搜索，看到有這樣的消息：2006年9月，國(guó)家審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果顯示，教育部、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)、文化部、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)4個(gè)部委進(jìn)行的政府采購(gòu)活動(dòng)違規(guī)金額高達(dá)3.8億元。僅教育部違規(guī)采購(gòu)金額就達(dá)1.45億元。而在近期相關(guān)案件報(bào)道中，則有“財(cái)政部因政府采購(gòu)案敗訴后上訴北京高法案”和“廣州格力公司狀告廣州番禺區(qū)財(cái)政局和廣州市財(cái)政局的政府采購(gòu)案”……

　　林躍勤：有權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，上世紀(jì)90年代后半期，政府采購(gòu)合同中的腐敗損失平均每年在9875億元至13570億元之間，占全國(guó)GDP總量的13.2%至16.8%，政府采購(gòu)成為腐敗多發(fā)、高發(fā)領(lǐng)域。時(shí)至今日，一些重大工程事故、重大腐敗案件的發(fā)生，背后都與政府采購(gòu)中的嚴(yán)重違法行為相關(guān)聯(lián)。

　　記者：廣東曾有兩則報(bào)道，一是廣州人大代表2005年曾質(zhì)疑政府采購(gòu)，他們列舉部門預(yù)算一臺(tái)辦公電腦居然要價(jià)2.5萬(wàn)元，再列舉某區(qū)通過(guò)政府采購(gòu)買下的3500臺(tái)電腦中有大部分是假冒的，人大代表強(qiáng)烈要求政府加強(qiáng)監(jiān)管;二是廣州市政府采購(gòu)中心原主任張以權(quán)被控濫用職權(quán)、受賄罪案受審。張以權(quán)因擅自將總計(jì)約1.6億元的74個(gè)投標(biāo)項(xiàng)目委托給一家民營(yíng)企業(yè)代理，受賄十幾萬(wàn)元，還引出廣州市財(cái)政局?jǐn)?shù)名官員涉罪案。

　　林躍勤：地方政府花錢，花誰(shuí)的錢?說(shuō)到底全是老百姓的，花老百姓的錢就應(yīng)精打細(xì)算。政府采購(gòu)的本意，即通過(guò)公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)，能夠用更節(jié)省的資金，采購(gòu)到性價(jià)比更好的東西，但從媒體曝光案件看，越是政府采購(gòu)來(lái)的東西越是質(zhì)次價(jià)高?？梢哉f(shuō)，這與暗箱操作、違規(guī)腐敗密切相關(guān)，嚴(yán)重違背了我們政府采購(gòu)的初衷。腐敗對(duì)合理有效配置公共資源、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定以及政府公信力等均產(chǎn)生了巨大打擊，必須給予有效遏制。

　　記者：對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，大家也許更想知道，具體在政府采購(gòu)過(guò)程中，哪些人會(huì)成為腐敗行為的實(shí)際受益者?

　　林躍勤：政府采購(gòu)過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)存在多種主體的多重委托———代理過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，有作為采購(gòu)人的政府部門、事業(yè)單位;有作為供貨人的企業(yè)組織;有作為政府采購(gòu)主管機(jī)構(gòu)的政府采購(gòu)辦;有作為社會(huì)中介的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu);有作為老師參與的評(píng)標(biāo)委員會(huì);還有公證等監(jiān)管主體等等。我認(rèn)為，在政府采購(gòu)的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中，參與主體均有可能出于謀私，利用信息不對(duì)稱和契約不完備性，單獨(dú)或聯(lián)合違規(guī)操作，從政府采購(gòu)“天鵝肉”中切一塊。同時(shí)，政府采購(gòu)還涉及采購(gòu)預(yù)算制訂、信息發(fā)布、委托代理確定、招投標(biāo)及評(píng)標(biāo)定標(biāo)、采購(gòu)方式、履約驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)如果缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法和有效的監(jiān)督，則均可能出現(xiàn)鉆空子、違法違規(guī)、尋租腐敗活動(dòng)。

　　記者：您在論文里提出過(guò)這樣的觀點(diǎn)，腐敗行為之所以在政府采購(gòu)權(quán)力運(yùn)行中頻頻滋生，與代理中介的“特殊貢獻(xiàn)”直接關(guān)聯(lián)。所謂“特殊貢獻(xiàn)”是指什么?

　　林躍勤：代理中介機(jī)構(gòu)具有成為供應(yīng)商和采購(gòu)方爭(zhēng)奪重點(diǎn)的便利條件，通過(guò)其在政府采購(gòu)中的特殊身份，與委托人、投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)人、監(jiān)管人里應(yīng)外合，把本應(yīng)客觀公正的招投標(biāo)程序變成過(guò)場(chǎng)把戲，如通過(guò)抬高采購(gòu)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、給予評(píng)標(biāo)老師額外“辛苦費(fèi)”、幫助政府官員收取賄賂，以便為投標(biāo)企業(yè)低價(jià)競(jìng)標(biāo)提供便利，同時(shí)使自己的代理費(fèi)或稱為回扣成倍提升，其腐敗的手段和方式有多種類型，如實(shí)物交換、違標(biāo)、串標(biāo)、輪流坐莊，間接的有國(guó)內(nèi)外旅游、高級(jí)娛樂(lè)、甚至給購(gòu)物卡等多種形式。這種損公肥私的“特殊貢獻(xiàn)”一方面造成政府采購(gòu)資金的流失，一方面使個(gè)人腰包“合法化”地鼓起來(lái)，由于其非官方身份和機(jī)構(gòu)身份而更具有隱蔽性、欺騙性，難以發(fā)現(xiàn)和查處。

　　記者：經(jīng)過(guò)這些年對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題的研究，您認(rèn)為腐敗出現(xiàn)的要害在哪里?

　　林躍勤：來(lái)自政府采購(gòu)領(lǐng)域中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是，腐敗現(xiàn)象之所以嚴(yán)重滋生，首先與行政權(quán)力過(guò)大、過(guò)濫、缺乏有效約束有關(guān)，如領(lǐng)導(dǎo)指定誰(shuí)為采購(gòu)人、指定采購(gòu)規(guī)模、指定代理機(jī)構(gòu)、供貨人等，法規(guī)在權(quán)力面前軟弱無(wú)力;其次，與監(jiān)督力度軟弱，監(jiān)督圈子過(guò)窄、公開(kāi)性不足有關(guān)，采購(gòu)運(yùn)行流程、監(jiān)督往往形同虛設(shè);第三，與考核、問(wèn)責(zé)不到位存在很大關(guān)系。還有一個(gè)關(guān)鍵就是如何消除部門利益，如何解決治理中“九龍治水”的狀況。

　　遏制采購(gòu)腐敗應(yīng)杜絕“下有對(duì)策”

　　記者：《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》至今已實(shí)施了7年零8個(gè)月，政府采購(gòu)法實(shí)施條例也在征求意見(jiàn)中，對(duì)此您有何看法?

　　林躍勤：這部法律出臺(tái)時(shí)過(guò)于倉(cāng)促，內(nèi)容上存在著不少有待完善的地方，特別是對(duì)社會(huì)代理中介的地位、作用、規(guī)范、要求以及法律責(zé)任等方面缺乏明確規(guī)定，代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督和定期輪崗制度甚至存在相互矛盾的情形，而實(shí)施條例遲遲未能出臺(tái)，致使實(shí)際工作中缺失清晰的法律依據(jù)和嚴(yán)格的可操作規(guī)范準(zhǔn)則。而政府采購(gòu)法與招投標(biāo)法之間也存在一些交錯(cuò)和不夠明晰的地方。由于政府采購(gòu)領(lǐng)域出現(xiàn)“九龍治水”的情況，采管分離原也無(wú)法落實(shí)，多部門自行負(fù)責(zé)采購(gòu)、自定標(biāo)準(zhǔn)、自行操作，更由于采購(gòu)隨意性大、采購(gòu)行為透明度低、監(jiān)督缺位，這就給灰色交易暢通無(wú)阻提供了可乘之機(jī)。

　　政府采購(gòu)領(lǐng)域問(wèn)題很多，解決問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急就是盡快頒布實(shí)施條例，這是彌補(bǔ)法律空缺的一個(gè)根本舉措?？梢韵胍?jiàn)，實(shí)施條例的頒布和實(shí)施會(huì)遇到非常強(qiáng)大的阻力，今年年底或明年年初能否出臺(tái)，是很大的一個(gè)問(wèn)號(hào)。

　　記者：在您看來(lái)，實(shí)施條例在采購(gòu)法實(shí)施后多久就應(yīng)該頒布呢?

　　林躍勤：我覺(jué)得應(yīng)該說(shuō)立法技術(shù)難度沒(méi)有多大，盡管不排除采購(gòu)法出來(lái)后需要從一定的時(shí)間運(yùn)行中做一些觀察、總結(jié)和調(diào)研，但是更主要的問(wèn)題在于我們的主觀意識(shí)跟不上，我們的立法工作跟不上，這中間表現(xiàn)出我們的決心不夠、毅力不夠、定奪不夠。如果說(shuō)采購(gòu)法出來(lái)后有一兩年實(shí)踐，能夠及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，根據(jù)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)制定實(shí)施細(xì)則草案，再對(duì)草案進(jìn)行公開(kāi)討論，3年左右出臺(tái)實(shí)施條例應(yīng)該說(shuō)不算早?，F(xiàn)在，很大的問(wèn)題是我們的立法部門與政府實(shí)際操作部門脫節(jié)較大，最大的問(wèn)題可能在于，相關(guān)政府部門在這樣一個(gè)缺乏具體操作規(guī)范的條例下，為符合自己部門利益的操作空間更大、自由裁量權(quán)更大而難以“意見(jiàn)一致”，拖延時(shí)間。

　　記者：您對(duì)實(shí)施條例的出臺(tái)有哪些希冀?

　　林躍勤：首先，實(shí)施條例確實(shí)能涵蓋政府采購(gòu)所有主體及運(yùn)作過(guò)程的全部標(biāo)準(zhǔn)要求，圍繞政府采購(gòu)進(jìn)程中的前、中、后三個(gè)環(huán)節(jié)，均能在規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)控之內(nèi)，不能有任何漏洞，必須體現(xiàn)出對(duì)政府采購(gòu)人的嚴(yán)格約束性，最大限度地將采購(gòu)人、中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)管人、供貨人等可能存在腐敗的空間擠掉;其次，明確各個(gè)環(huán)節(jié)的詳細(xì)規(guī)范和實(shí)施準(zhǔn)則;接著，制定切實(shí)可行的有效監(jiān)督機(jī)制;再次，詳細(xì)的績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于違法違規(guī)造成損失的追究到底;最后，應(yīng)考慮到招投標(biāo)法與政府采購(gòu)法及其他法律之間出現(xiàn)的匹配問(wèn)題，使我們的政府采購(gòu)法能夠真正在比較完整統(tǒng)一的法律框架內(nèi)正常執(zhí)行，避免相互矛盾和掣肘的情況。

　　記者：在結(jié)束我們這番對(duì)話之際，您最后想強(qiáng)調(diào)的觀點(diǎn)是什么?

　　林躍勤：我們關(guān)心遏制政府采購(gòu)領(lǐng)域里的腐敗問(wèn)題，因?yàn)檫@不僅關(guān)系到公共資源合理高效的配置，更是國(guó)家反腐倡廉建設(shè)的重要內(nèi)容，切斷腐敗分子與社會(huì)中介合謀侵吞政府采購(gòu)資金的犯罪利益鏈，將大大提升人民群眾對(duì)政府的信任感和尊敬之心，有利于縮小貧富差距、增加全民福利，鞏固政府與人民群眾共同建設(shè)美好未來(lái)的密切聯(lián)系。因此，加快健全政府采購(gòu)體制、完善政府采購(gòu)，不僅是構(gòu)建公共財(cái)政的當(dāng)務(wù)之急，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本保證。相關(guān)政府部門要出于對(duì)民族國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益負(fù)責(zé)的態(tài)度，推進(jìn)政府采購(gòu)的改革和完善，提高公共支出效率，加速增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型和促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。