天津高新區(qū)新形勢下建設領域工程招標管理工作探討

　　近年來，隨著天津濱海新區(qū)開發(fā)開放戰(zhàn)略的實施，高新區(qū)建筑市場呈現(xiàn)一片繁榮景象，一批批招商引資項目的落地建設，吸引了來自全國各地的設計、監(jiān)理和施工單位。市場多元化發(fā)展和建筑規(guī)模的不斷擴大為企業(yè)和高新區(qū)發(fā)展注入了新的活力，但是隨著大型、技術(shù)復雜類項目的逐步增多，以及建筑業(yè)企業(yè)之間日趨激烈的競爭，也給高新區(qū)建設行政管理工作帶來諸多挑戰(zhàn)，尤其是工程承發(fā)包環(huán)節(jié)的管理越發(fā)顯得至關重要。

　　目前，建設領域招投標活動中政府投資工程是社會關注的焦點。隨著《中華人民共和國招標投標法》的出臺實施，引入了市場公開競爭機制，對促進資源優(yōu)化配置、保證工程的工期與質(zhì)量、降低工程造價、提高資金利用效益和質(zhì)量水平、防止暗箱操作、加強權(quán)力制約、預防權(quán)錢交易等腐敗行為起到了積極推動作用，切實維護了國家利益和社會公共利益，確保工程交易活動有序、公開、透明。但是，由于招投標屬于市場經(jīng)濟條件下的新生事物，管理體制尚不健全，管理經(jīng)驗尚不豐富，隨著社會和科技的不斷進步，新形勢下，建設領域招投標行為也存在較多問題，面臨一些新的變化。

　　一、建設工程招投標過程中存在的主要問題分析。

　　招投標管理規(guī)范逐步建立，但在建筑行業(yè)巨大利益的直接誘惑下，各種規(guī)避、破壞公開招投標的行為時有發(fā)生，嚴重影響了招投標市場的健康發(fā)展。特別是某些工程在招投標階段“暗箱操作”、“違規(guī)操作”，剝奪了潛在投標人公平競爭的機會，同時給一些腐敗分子提供了“尋租”沃土。這種狀況不予以整治危害性更大，將使建筑市場處于非良性競爭狀態(tài)，危害行業(yè)的健康發(fā)展和社會風氣。

　　1.招標人行為不規(guī)范，肢解工程、規(guī)避招標、明招暗定、壓價墊資等行為時有發(fā)生。

　　2.體制的不完善給某些人可操作的空間和機會?，F(xiàn)有的建設體制，項目法人都不是本質(zhì)意義上的法人，它是各級政府(公共財政)的委托代理人，他們有法律上提供的彈性空間，在執(zhí)行公務時，僅有道德的約束，但當他們能以極小的風險獲得個人利益較大的回報時，道德約束力就顯得脆弱。實踐中存在領導不干預，經(jīng)辦人員干預;項目業(yè)主不干預，招標代理人干預的狀況，這些情況現(xiàn)實存在。

　　3.完善的企業(yè)誠信管理體系還未完全建立。建設領域工程招標權(quán)力掌握在少數(shù)人手里，而招投標的某些內(nèi)容及過程需要保密，客觀上造成了不便于社會監(jiān)督，減少了投標人因為虛假信息導致投標失敗的風險，所以，投標人提供虛假信息參與投標的現(xiàn)象時有發(fā)生。天津市已基本搭建了建設領域監(jiān)管信息平臺，但如何與全國其他省市聯(lián)網(wǎng)或形成統(tǒng)一的監(jiān)管信息平臺還需要一段時間，這種監(jiān)管滯后的現(xiàn)象也給“暗箱操作”者提供了機會。

　　4.建筑市場交易中企業(yè)借照掛靠的現(xiàn)實問題仍然存在。由于建筑行業(yè)競爭日趨殘酷，有些企業(yè)為了生存不得不采用許多不當方式，如出借自身的資質(zhì)，將投資風險轉(zhuǎn)移給“掛靠者”。

　　5.評標老師委員會不能體現(xiàn)既定功能。社會老師評委的思想道德素質(zhì)及專業(yè)素養(yǎng)較難把握，致使老師質(zhì)量參差不齊。對老師僅有法律的約束，行政上對其約束不力，在復雜環(huán)境中，很難做到真正公平、公正。另外，因為項目規(guī)模專業(yè)差異很大，代理機構(gòu)從壓縮招標成本考慮，評標時間僅僅有幾個小時，在這么短時間內(nèi)要求評標老師拿出高質(zhì)量評標成果不現(xiàn)實，往往僅是履行法律上的程序而已。

　　6.建設工程招標行政主管部門的監(jiān)管管理存在很多難點。相關法律法規(guī)及實施細則的出臺，對招投標活動的監(jiān)督管理工作確實起到了指導作用。但是，招投標監(jiān)督管理仍缺乏更專業(yè)更具體的實施細則，導致行政自由裁量權(quán)過大，極易發(fā)生越位和缺位行為，也給招標人(招標代理人)暗箱操作提供可乘之機。另外，從組織機構(gòu)而言，行政管理部門越發(fā)精簡，配置人員更少，監(jiān)管力量更趨削弱，而目前全國正處于建設高峰期，項目規(guī)模大、數(shù)量多、分布廣，許多建設項目法人作為一次性業(yè)主缺乏工程項目經(jīng)驗，建筑市場必然產(chǎn)生大量問題。

　　二、為從源頭抓好廉政建設，確保工程質(zhì)量。

　　天津高新區(qū)在發(fā)展中不斷完善招投標監(jiān)管手段，進一步規(guī)范建設工程承發(fā)包交易活動，為區(qū)域?qū)嵭锌焖侔l(fā)展、良性發(fā)展提供強大保障。

　　隨著高新區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，區(qū)內(nèi)建設規(guī)模也從2003年的40萬平方米擴大到2010年的400萬平方米，增加了近10倍。為了適應新形勢，高新區(qū)在嚴格依法行政、認真總結(jié)經(jīng)驗教訓、吸取其他地區(qū)先進做法的基礎上，充分結(jié)合工作實際中面臨的新情況、新問題，采取有效措施，規(guī)范管理，加強監(jiān)控手段，基本建立了較完善的招投標監(jiān)督管理體系，取得了明顯的效果。

　　1.確保招投標過程的公平公正，在監(jiān)管方面重點抓好幾個關鍵環(huán)節(jié)。一是依法組建評標老師，建立老師抽取保密體系。二是實行分離評標，杜絕招標單位惡意誘導老師評委打人情分、傾向分等行為。三是取消招標人標底，一律實行工程量清單無標底招標。四是采用規(guī)范評標辦法，嚴格依據(jù)市建交委的有關規(guī)定，執(zhí)行規(guī)范的施工招標文件和統(tǒng)一的綜合評標法或合理低價法。五是建立標準化建交中心，設立專門的開標室和兩間獨立的評標室，增加全程監(jiān)控設備，對開評標過程進行全過程錄音、錄像，基本實現(xiàn)了市建交委要求的“三分離”評標。六是認真落實招標信息公開與中標結(jié)果公示制度，通過統(tǒng)一的發(fā)布平臺增加招投標過程監(jiān)督的透明度和社會參與度。

　　2.構(gòu)建全程全方位監(jiān)督體系，提高建設領域廉政建設，規(guī)范建筑市場管理。高新區(qū)所有建設工程的招投標活動，全程在社會各界的有效監(jiān)督下進行，基本實現(xiàn)信息公開、程序公開、結(jié)果公開。加強與紀檢監(jiān)察室、市檢察院駐區(qū)檢察室的工作聯(lián)系與配合，按照管理職能分別對招投標活動進行有效監(jiān)督，同時對行政監(jiān)督管理部門和行政執(zhí)法人員在執(zhí)行政策法規(guī)和執(zhí)法行為方面進行監(jiān)督，嚴防執(zhí)法不嚴和有法不依的問題。健全招投標投訴處理機制，健全招投標違法違紀線索處理和案件查處協(xié)作機制，及時有效處理工程建設項目招投標活動中的違法違紀案件。

　　3.堅持集中治理與日常監(jiān)管工作相結(jié)合，堅持專項治理與長效機制相結(jié)合，加強建筑市場管理相關各環(huán)節(jié)、管理部門之間的工作配合與信息共享，將建設前期、施工總分包、市場準入、招標投標監(jiān)督、合同備案管理、工程造價、施工現(xiàn)場管理、質(zhì)量安全等內(nèi)容聯(lián)合起來，在各主管部門間建立統(tǒng)一、整體的聯(lián)合管理框架，形成秩序良好、管理規(guī)范、監(jiān)督全面的監(jiān)管體系。高新區(qū)建設發(fā)展與環(huán)境保護局在2008年出臺《天津高新區(qū)建設領域企業(yè)考核辦法》的基礎上，將區(qū)內(nèi)全部在施項目的施工單位、監(jiān)理單位作為管理重點，按照相關管理規(guī)定，將其建設前期、過程控制、現(xiàn)場管理等具體情況全部納入執(zhí)法檢查與考核范疇。通過搭建這一統(tǒng)一規(guī)范的企業(yè)考核平臺，推進了建設領域企業(yè)誠信體系建設，不僅提升了行政管理效率，更是將對企業(yè)的日?；芾?、階段化管理統(tǒng)籌考慮，著力解決工程建設實施和質(zhì)量管理中的標后監(jiān)管薄弱、轉(zhuǎn)包和違法分包、不認真履行施工監(jiān)管責任、建設質(zhì)量低劣、安全生產(chǎn)責任不落實的問題。

　　經(jīng)過幾年來的努力與實踐，高新區(qū)建設領域招投標管理工作取得了一定的成效，已基本步入規(guī)范化、法制化的軌道，建設項目公開招投標的比例不斷提升，區(qū)內(nèi)建筑市場逐步樹立了公開、公平、公正和誠信的市場環(huán)境。通過公開招投標，確實為項目節(jié)省資金，從而降低建設成本，提高了項目的經(jīng)濟效益。參建單位的資質(zhì)水平普遍較高，實力較強，建設工程質(zhì)量得到保證。

　　三、預防和治理工程建設項目招投標活動中存在的問題，應從以下幾方面研究對策。

　　將建筑業(yè)發(fā)展的效率問題交給市場，重點針對政府投資項目的招投標活動，要在公開、公平、公正的基礎上，強調(diào)公平優(yōu)先兼顧效率的原則，增加隨機性，保證公平性，使政府投資項目利益最大化。

　　1.為提高招投標監(jiān)管工作質(zhì)量，應該加快法規(guī)建設步伐，盡快解決原有法律與現(xiàn)實發(fā)展不相匹配的問題，從而保證招投標活動的正常開展。

　　2.建立檢查和處理結(jié)果定期公示制度。建筑市場規(guī)范化管理必須始終堅持有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的原則，加大執(zhí)法力度，對違法亂紀行為給予狠狠打擊，強化處罰措施，依法規(guī)范交易行為。對于違法違規(guī)的單位和個人，要堅決實行經(jīng)濟處罰、紀律處分、公開曝光。

　　3.完善建筑市場監(jiān)管信息體系建設，注重對企業(yè)特別是施工企業(yè)的資格預審和后審。從資質(zhì)管理入手，將標前審查與標后監(jiān)督結(jié)合起來，提高對建筑企業(yè)的資質(zhì)管理力度和處罰力度，建立企業(yè)誠信檔案，全部對社會公開，力爭從源頭上預防和制止掛靠行為。

　　4.加大工程建設項目招投標的過程監(jiān)控，應大力推行電子評標，減少人為操作空間，用科技手段去提高效率，體現(xiàn)公正性，不僅能有力防范建設領域腐敗問題，更能大幅度提升政府形象。

　　5.針對重點大型建設項目，為確保工程質(zhì)量、節(jié)約資金、提高招投標工作效率，研究推行施工承包商預選制度。

　　依法實施招投標管理，是社會誠信的需要，是社會公平的需要，是反腐防腐的需要，是優(yōu)質(zhì)工程的需要，進一步把握濱海新區(qū)開發(fā)開放新形勢下的新情況、新問題，要求我們必須推進管理創(chuàng)新，增強行政監(jiān)管能力和延伸服務能力，使高新區(qū)建設工程招投標管理工作再上新水平。