“逐城投標(biāo)”求解 財(cái)政部醞釀?wù)少?gòu)新規(guī)

　　本報(bào)記者獲悉，財(cái)政部正考慮頒布新的采購(gòu)指導(dǎo)規(guī)范，思路包括涵蓋省、市等行政級(jí)別的政府采購(gòu)，用以指導(dǎo)采購(gòu)實(shí)體在適當(dāng)級(jí)別采購(gòu)商品或服務(wù)，改善目前企業(yè)需要同時(shí)應(yīng)對(duì)不同級(jí)別、不同條件招標(biāo)的復(fù)雜局面。

　　據(jù)悉，這一新的指導(dǎo)規(guī)范的具體內(nèi)容，包括制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品規(guī)格描述，避免不同地區(qū)對(duì)同類產(chǎn)品“私設(shè)門檻”來解決招標(biāo)權(quán)下放地方后出現(xiàn)的問題。

　　而負(fù)責(zé)監(jiān)督社會(huì)公共利益和公共安全項(xiàng)目招投標(biāo)的國(guó)家發(fā)改委，也正向相關(guān)部門征求意見，考慮采取適當(dāng)措施解決大型基建項(xiàng)目招投標(biāo)中出現(xiàn)的問題。

　　中國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)的狀況近日成為輿情焦點(diǎn)。根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)》，中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)模的官方數(shù)據(jù)為7000億元。

　　而中國(guó)歐盟商會(huì)4月20日首次發(fā)布的調(diào)查報(bào)告，稱“中國(guó)目前整體公共采購(gòu)市場(chǎng)的價(jià)值估計(jì)超過7萬(wàn)億元，約占GDP的20%”。

　　負(fù)責(zé)受理政府采購(gòu)申訴的財(cái)政部，在2010年也收到約300宗企業(yè)投訴，集中在政府采購(gòu)評(píng)估體系的公平性及透明性方面。

　　“逐城投標(biāo)”求解 財(cái)政部醞釀?wù)少?gòu)新規(guī)

　　估值之辯：7000億還是7萬(wàn)億?

　　企業(yè)對(duì)公共采購(gòu)市場(chǎng)的重視程度，緣于對(duì)中國(guó)整體采購(gòu)市場(chǎng)的估值。

　　根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)》，中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)模的官方數(shù)據(jù)為7000億元，僅涵蓋中央及以下級(jí)別根據(jù)《政府采購(gòu)法》開展并由財(cái)政部監(jiān)督的項(xiàng)目。

　　實(shí)際上，這只占整體公共采購(gòu)市場(chǎng)中的一小部分。在官方定義沒有涵蓋的項(xiàng)目就包括三峽大壩、鳥巢、水立方等奧運(yùn)場(chǎng)館，以及中國(guó)的高速鐵路網(wǎng)絡(luò)等。

　　此外還有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共交通等關(guān)鍵行業(yè)的其他政府采購(gòu)項(xiàng)目，以及某些根據(jù)《招投標(biāo)法》開展，但由其他部委監(jiān)督的能源項(xiàng)目。

　　例如，從2008年到2010年，與京滬高速鐵路建設(shè)有關(guān)的公共采購(gòu)合同價(jià)值總額達(dá)2209.4億元，但這筆金額僅包含在鐵道部的采購(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，沒有包括在財(cái)政部提供的7000億元數(shù)據(jù)中。

　　同時(shí)，大型國(guó)有企業(yè)的購(gòu)買力甚至強(qiáng)于某些政府部門，但不受《政府采購(gòu)法》管轄，因此也未被列入上述評(píng)估數(shù)據(jù)中。

　　經(jīng)合組織的研究表明，一個(gè)國(guó)家各級(jí)政府的公共采購(gòu)平均總開支一般占該國(guó)GDP的12%到20%。若將經(jīng)合組織得出的全國(guó)平均水平應(yīng)用于全國(guó)，則中國(guó)采購(gòu)市場(chǎng)的價(jià)值可能介于4.08萬(wàn)億到6.8萬(wàn)億元之間。

　　中國(guó)歐盟商會(huì)公共采購(gòu)工作組主席范克高夫認(rèn)為，中國(guó)公共采購(gòu)開支在其占GDP的比重即使未超過“12%到20%”這一范圍，至少也應(yīng)該達(dá)到其上限，如果估計(jì)中國(guó)公共采購(gòu)開支占到其GDP的20%，則意味著公共采購(gòu)市場(chǎng)的價(jià)值將達(dá)到6.8萬(wàn)億元。

　　中歐商會(huì)根據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)整理的數(shù)據(jù)顯示，2009年，政府開支(不包括軍事開支)達(dá)7.12萬(wàn)億元。

　　“這項(xiàng)數(shù)據(jù)不足以代表政府采購(gòu)的規(guī)模，因?yàn)榇藬?shù)據(jù)僅代表政府的總開支，包括政府職員工資和其他運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，但忽略了由國(guó)有企業(yè)執(zhí)行的項(xiàng)目和采購(gòu)。這樣一來，整體公共采購(gòu)規(guī)模被大大低估?！?中國(guó)歐盟商會(huì)主席戴杰表示。

　　招標(biāo)權(quán)下放商家疲于“逐城投標(biāo)”

　　目前國(guó)內(nèi)的公共采購(gòu)主要由《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》規(guī)范?！墩少?gòu)法》適用于中央及下屬各級(jí)政府的所有采購(gòu)?！墩型稑?biāo)法》則涵蓋社會(huì)公共利益和公共安全項(xiàng)目，如大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施項(xiàng)目。前者主要由財(cái)政部監(jiān)管，后者主要由國(guó)家發(fā)改委監(jiān)管。

　　由于《政府采購(gòu)法》將招標(biāo)權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)下放，中央以下級(jí)別的招標(biāo)不斷增加，導(dǎo)致企業(yè)更難以進(jìn)入市場(chǎng)。

　　“招標(biāo)程序都大致類似，只不過有時(shí)候需要不同的表格和認(rèn)證，你永遠(yuǎn)不知道將面臨哪些要求，這些聽起來似乎沒有多大差別，但當(dāng)每個(gè)城市都有自己的規(guī)定時(shí)，在這些城市的招標(biāo)上所花的時(shí)間可能會(huì)成倍增加?！币晃会t(yī)療器械制造商告訴記者。

　　從2009年開始，我國(guó)將投入8500億資金改革醫(yī)療，據(jù)估計(jì)，醫(yī)療市場(chǎng)的價(jià)值為1.5萬(wàn)億，約占全國(guó)GDP的5%，隨著全民醫(yī)保覆蓋步伐加快，未來10年醫(yī)療市場(chǎng)規(guī)?？赡苓_(dá)到超4萬(wàn)億的水平。

　　衛(wèi)生部于2010年發(fā)布通知，取消全國(guó)統(tǒng)一招標(biāo)采購(gòu)，由醫(yī)院在不同的中央以下級(jí)別舉行物資采購(gòu)招標(biāo)，這意味著，在一個(gè)地區(qū)參與省級(jí)招標(biāo)的產(chǎn)品，可能在另一地區(qū)則屬于市級(jí)招標(biāo)產(chǎn)品。

　　為此，供應(yīng)商將不得不花時(shí)間在一個(gè)省份的許多不同城市進(jìn)行投標(biāo)，而不是參與一次省級(jí)招標(biāo)即可。據(jù)制造商介紹，他們需要同時(shí)參加在6個(gè)不同城市舉行的2個(gè)省級(jí)招標(biāo)和27個(gè)市級(jí)招標(biāo)，以及1個(gè)由不同城市舉辦的聯(lián)合招標(biāo)。

　　由于不同的程序?qū)е赂叩氖掷m(xù)負(fù)擔(dān)，增加了投標(biāo)者的成本，一些公司已經(jīng)表示無力參加如此多不同級(jí)別的招標(biāo)，或者有選擇地將精力放在某一級(jí)別上。

　　“我們并不是在所有城市都有聯(lián)絡(luò)人，我們面臨的選擇是，要么擴(kuò)充我們的銷售隊(duì)伍，涵蓋每一個(gè)新的業(yè)務(wù)城市，要么專注于現(xiàn)有的業(yè)務(wù)位置?！痹撫t(yī)療器械制造商表示。

　　此外，投標(biāo)成本也在不斷攀升。與醫(yī)療采購(gòu)有關(guān)的費(fèi)用包括保證金、管理費(fèi)、參加投標(biāo)費(fèi)、老師評(píng)審費(fèi)、中標(biāo)服務(wù)費(fèi)、藥品質(zhì)量檢測(cè)費(fèi)、合同履約擔(dān)保金等。

　　由于這些收費(fèi)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常因地區(qū)而異，為整個(gè)行業(yè)增加了負(fù)擔(dān)。有分析人士認(rèn)為，投標(biāo)者減少將降低競(jìng)爭(zhēng)，影響招標(biāo)價(jià)格和投標(biāo)公司的投標(biāo)成本，政府機(jī)構(gòu)可能為其采購(gòu)產(chǎn)品付出更高代價(jià)。

　　不對(duì)稱天平：萬(wàn)億市場(chǎng)和300起投訴

　　對(duì)于投標(biāo)過程中存在的種種問題，《政府采購(gòu)法》規(guī)定了正式的申訴程序，但這些程序往往難以達(dá)到實(shí)效。

　　根據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，如果供應(yīng)商認(rèn)為自己在投標(biāo)過程中遇到不公平對(duì)待，可以執(zhí)行三步走程序：質(zhì)疑、投訴，然后是訴訟。這三個(gè)階段走完往往是一個(gè)冗長(zhǎng)的過程。

　　而在這個(gè)階段，最終用戶往往已與中標(biāo)者簽訂合同，落標(biāo)者不可能要求對(duì)整個(gè)招標(biāo)過程進(jìn)行再評(píng)估，并獲得再次投標(biāo)機(jī)會(huì)。

　　由于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境激烈，受訪公司不愿對(duì)遭受的不公平投標(biāo)評(píng)估尋求救濟(jì)措施，他們更多地保持沉默，或者只與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)舉行的閉門會(huì)議中提出疑問，因?yàn)樗麄儞?dān)心向負(fù)責(zé)招標(biāo)的官員提出疑問后，可能會(huì)使公司將來參加招標(biāo)處于不利地位。

　　“我們需要在這個(gè)市場(chǎng)中生存，如果提出異議，就可能破壞與政府的關(guān)系，這樣可能以后再也無法中標(biāo)?！币患移髽I(yè)的負(fù)責(zé)人表示。

　　接受采訪的公司普遍有這樣的認(rèn)識(shí)：即使反映了問題，也很少能改變中標(biāo)結(jié)果。

　　企業(yè)在參與大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施項(xiàng)目合同競(jìng)標(biāo)時(shí)，也同樣面臨問題。

　　《招投標(biāo)法》支持投標(biāo)者或其他任何利害關(guān)系方質(zhì)疑采購(gòu)實(shí)體，但執(zhí)行招標(biāo)和設(shè)定規(guī)則的采購(gòu)實(shí)體(代理機(jī)構(gòu))，同時(shí)也負(fù)責(zé)實(shí)施規(guī)則和監(jiān)督程序問題。

　　“采購(gòu)職能和決策過度外包可能從根本上削弱政府采購(gòu)職能本身，使政府采購(gòu)政策目標(biāo)落空?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共采購(gòu)研究所所長(zhǎng)曹富國(guó)說。

　　在他看來，工程采購(gòu)領(lǐng)域的采購(gòu)職能高度分散化和外包化，“出現(xiàn)問題就加強(qiáng)監(jiān)管，更多的監(jiān)管導(dǎo)致更多的問題，然后再加強(qiáng)監(jiān)管”，這樣的惡性循環(huán)說明了加強(qiáng)監(jiān)管和更多的監(jiān)管的無效性。

　　戴杰表示：“地方財(cái)政部門往往沒有專門處理《政府采購(gòu)法》招標(biāo)投訴的部門，有時(shí)候，處理投訴的官員又缺乏政府采購(gòu)實(shí)踐方面的足夠?qū)I(yè)培訓(xùn)?！?/P>

　　曹富國(guó)認(rèn)為，以強(qiáng)監(jiān)管為取向的制度設(shè)計(jì)可能會(huì)抵消效率;老師評(píng)審制度等使得采購(gòu)決策外包化，弱化了政府的采購(gòu)職能。解決上述問題的辦法是加強(qiáng)采購(gòu)職業(yè)化建設(shè)，強(qiáng)化集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)建設(shè)，讓專業(yè)采購(gòu)官員進(jìn)行采購(gòu)項(xiàng)目決策。

　　戴杰建議制定統(tǒng)一的《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》申訴程序，二者的申訴可由同一個(gè)獨(dú)立的復(fù)議和救濟(jì)委員會(huì)受理。