行業(yè)動態(tài)：切實加大執(zhí)法力度 不許法外開恩

行業(yè)動態(tài)：切實加大執(zhí)法力度 不許法外開恩

　　證監(jiān)會主席郭樹清日前在第三屆“上證法治論壇”上表示,要特別注重健全制度、特別注重嚴(yán)格執(zhí)法、特別注重懲戒失信、特別注重依法行政。切實加大對違法違規(guī)行為的執(zhí)法打擊力度。不管涉及到什么機構(gòu),什么個人,都不容許手下留情、法外開恩。證監(jiān)會擬成立專門機構(gòu),全面掌握、評價市場主體誠信狀況,強化在行政許可和監(jiān)管執(zhí)法環(huán)節(jié)對于失信主體的懲戒和約束。積極研究推進行政和解執(zhí)法模式創(chuàng)新。他還表示,合理界定監(jiān)管的職責(zé)邊界,下決心再取消、調(diào)整一批行政許可項目。對于權(quán)力尋租、權(quán)錢交易的違法違規(guī)行為,要堅決、及時、公開予以查處。

　　郭樹清說,市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟,也是法治經(jīng)濟。資本市場合理配置資源的核心功能,本質(zhì)上是通過市場交易關(guān)系來實現(xiàn)的。

　　一方面,這種交易關(guān)系普遍建立在委托、信托等法律關(guān)系之上,高度依賴誠實信用。如果誠信缺失,必然加劇市場擔(dān)心和焦慮,增加經(jīng)濟運行成本;另一方面,這種交易關(guān)系必須通過規(guī)則建立導(dǎo)向,如果沒有公開透明的法律體系,人們無法預(yù)期交易結(jié)果,無從判斷交易安全,必然導(dǎo)致市場萎縮和停滯。因此,誠信和法治是保證資本市場交易公平和效率的重要基礎(chǔ),是實現(xiàn)資源配置合理有效的基本條件。

　　“法律是成文的道德,道德是內(nèi)心的法律?！惫鶚淝灞硎?誠信和法治之間存在著密切的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。誠信的要求往往體現(xiàn)為法律制度的具體內(nèi)容,需要通過法治的保障來實現(xiàn)。只有通過法律的引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)節(jié),通過對違法失信行為的民事、行政、刑事責(zé)任追究,才能確保形成崇尚信用、相互信任、普遍信賴的市場關(guān)系。

　　他指出,資本市場改革發(fā)展的歷程,同時也是直接金融法律制度變革和演進的歷程。實踐說明,堅持從法治和誠信建設(shè)的基本要求出發(fā),認(rèn)真抓好以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作落實,是十分重要的。

　　一是要特別注重健全制度,用法律推動和保障改革創(chuàng)新。努力推動國家立法機關(guān)制定或修訂公司法、證券法、基金法、刑法和期貨條例等法律法規(guī),主動配合司法機關(guān)出臺相關(guān)司法解釋,抓好規(guī)章和規(guī)范性文件的配套完善。

　　二是要特別注重嚴(yán)格執(zhí)法,用法治手段維護市場秩序。遵循“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的工作原則,對嚴(yán)重違反“三公”原則、破壞市場秩序的行為,堅決秉持“零容忍”的態(tài)度,依法給予嚴(yán)厲懲處。

　　三是要特別注重懲戒失信,用制度機制引導(dǎo)和保障誠信。證監(jiān)會制定了《證券期貨市場誠信監(jiān)督管理暫行辦法》,建立起統(tǒng)一的資本市場誠信信息數(shù)據(jù)庫,全面歸集市場主體的誠信記錄。以此為基礎(chǔ),研究采取有針對性的措施和辦法,探索形成專門的誠信約束機制,在資格準(zhǔn)入、行政許可、日常監(jiān)管、現(xiàn)場檢查等環(huán)節(jié),將誠信記錄作為一個重要的依據(jù);在違法違規(guī)處罰處理中,將過往失信記錄作為從嚴(yán)裁量的重要情節(jié)。

　　四是要特別注重依法行政,用法律規(guī)范和約束監(jiān)管權(quán)力?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟必然要求法治政府。公正高效的市場一方面要求政府盡可能減少對微觀活動的干預(yù),另一方面,必須嚴(yán)格規(guī)范政府管理市場的行為。正是從這種理念出發(fā),證監(jiān)會一直致力于自身的職能轉(zhuǎn)變,堅決把市場能解決的事情交給市場。經(jīng)過歷次行政審批制度改革,取消調(diào)整了超過80%的行政許可項目,最近一次的行政審批改革,證監(jiān)會又取消和調(diào)整32項行政許可項目,在國家部委中名列第一。另外,還有10項調(diào)整事項,因涉及法律法規(guī)修改,待修法后實施。同時,出臺各項程序性規(guī)則170余件,在落實執(zhí)法結(jié)果公開的同時,大力推進執(zhí)法過程公開,自覺將監(jiān)管權(quán)力的行使納入法治軌道。

　　“盡管資本市場的法治建設(shè)取得了巨大成績,但是與國家的要求、人民的期待、投資者的意愿相比較,我們深深感到差距還是非常的顯著?！彼f,市場內(nèi)幕交易、欺詐發(fā)行、違規(guī)披露、侵害投資者利益的事情時有發(fā)生,監(jiān)管工作中不依法辦事、不規(guī)范執(zhí)法的現(xiàn)象仍然存在,執(zhí)法不嚴(yán)、懲戒不夠、違法違規(guī)成本過低的問題還相當(dāng)突出。造成這種局面的原因是多方面的,既有少數(shù)人處心積慮蓄意違法、鉆法律漏洞的原因,也有許多人不懂法、不知罪與非罪的原因;既有法律條文薄弱,責(zé)任規(guī)定過輕的原因,也有照顧行業(yè)發(fā)展、執(zhí)法裁量失之偏寬的原因;既有傳統(tǒng)的人情世故文化影響的原因,也有不愿意費力、怕受到打擊報復(fù)的原因;既有監(jiān)管資源緊缺、心有余而力不足的原因,也有體制機制不順,多方掣肘、執(zhí)法效率低下的原因。

　　郭樹清強調(diào),做好資本市場工作,同樣離不開法治。資本市場的改革創(chuàng)新,說到底是要在更大程度和更廣范圍發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。在新的歷史條件下推進資本市場改革和發(fā)展,需要我們更加重視發(fā)揮法治的作用,自覺把法治建設(shè)擺到更加突出的位置,希望大家共同關(guān)注、共同研究、共同推進以下幾個方面的問題:

　　一是經(jīng)常地反復(fù)地學(xué)習(xí)證券期貨的相關(guān)法律。有的時候,大家都說懲處不力是由于法律規(guī)定的責(zé)任太輕,其實最后發(fā)現(xiàn)完全是另有原因。例如,對于保薦人出具有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的保薦書,《證券法》明確規(guī)定要責(zé)令改正、給予警告,沒收業(yè)務(wù)收入,并處以業(yè)務(wù)收入一倍以上五倍以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,暫停或者撤銷相關(guān)業(yè)務(wù)許可。一直以來,證監(jiān)會鮮有實行。

　　二是進一步完善資本市場基礎(chǔ)性法律體系。目前我們在私募市場、債券市場、資產(chǎn)管理市場以及期貨和衍生品市場等方面的制度空白和制度缺陷,迫切需要通過修改法律加以解決。按照黨的十八大關(guān)于完善中國特色社會主義法律體系,加快重點領(lǐng)域立法的工作要求,建議立足于法律制度頂層設(shè)計和總體規(guī)劃,加快推進證券、基金、期貨法律制度的完善。目前,《基金法》修訂已經(jīng)過全國人大常委會二次審議,希望根據(jù)審議意見修改完善后盡早出臺?！蹲C券法》自2006年修訂實施已有7年時間,證監(jiān)會最近組織力量對《證券法》實施效果進行了一次全面評估,希望能夠正式啟動修訂工作。今年國務(wù)院對《期貨條例》進行了專門的修訂,希望以此為基礎(chǔ),進一步總結(jié)實踐經(jīng)驗,加快制定我國的期貨市場基本法。

　　三是切實加大對違法違規(guī)行為的執(zhí)法打擊力度。法律的生命在于實施,法律的權(quán)威也在于實施。黨的十八大再次重申,任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán),絕不容許以言代法,以權(quán)壓法,徇私枉法。資本市場違法違規(guī)嚴(yán)重破壞市場公平,投資者深惡痛絕,必須毫不留情地給予打擊。去年以來,針對內(nèi)幕交易猖獗、蔓延的勢頭,證監(jiān)會集中查處了一批案件。最近一段時期,公司信息披露虛假,甚至欺詐上市、惡意造假等違法行為又有所抬頭。必須旗幟鮮明,果斷采取措施,不折不扣地執(zhí)行法律,堅決依法予以懲處。不管涉及到什么機構(gòu),什么個人,都不容許手下留情、法外開恩。

　　郭樹清說,市場上對我們會不會選擇性立案、選擇性執(zhí)法,有沒有因為外部干擾而“放水”,仍有某種懷疑,這是可以理解的,但其實是沒有根據(jù)的。由于科技的迅速進步,重大違法違規(guī)交易必然會留下痕跡,犯罪分子僥幸逃脫的可能性越來越小。另一方面,社會各界人士主動參與市場監(jiān)督的熱情日益高漲。近兩年,發(fā)現(xiàn)案件線索的渠道出現(xiàn)了一個明顯的變化,除了原來的交易所監(jiān)察、日常監(jiān)管和媒體反映,來源于投訴舉報的案件線索快速上升,已經(jīng)占到全部線索的24%。“就我自己的親身經(jīng)歷來說,一年多里,沒有扣壓任何一份舉報,放掉任何一個線索,而且,也從來沒有任何上級領(lǐng)導(dǎo)找我打招呼、說人情,影響我們正常辦案。 ”

　　四是全面強化對失信主體的誠信約束和懲戒。應(yīng)當(dāng)看到,當(dāng)前市場上還不同程度地存在不講誠信、不守信用的問題,有些方面還比較突出。比如,一些上市公司及其大股東開“空頭支票”,不兌現(xiàn)承諾,不履行義務(wù),尋找各種借口,逃避承擔(dān)責(zé)任。對于這種嚴(yán)重失信行為,必須采取有效措施,切實加以解決。證監(jiān)會擬成立專門機構(gòu),全面掌握、評價市場主體誠信狀況,強化在行政許可和監(jiān)管執(zhí)法環(huán)節(jié)對于失信主體的懲戒和約束,使法律制度要求和誠信行為規(guī)范內(nèi)化于心,外化于行。積極探索守信激勵的引導(dǎo)機制,充分發(fā)揮行業(yè)組織在誠信自律、誠信管理方面的功能作用,發(fā)揮市場和社會的監(jiān)督作用,真正在全社會形成“一處失信,處處受限”的誠信約束環(huán)境。

　　他說,從市場公平性來考慮,對股票看多看空、對市場唱漲唱衰都沒有關(guān)系,是評論員、研究員、投資者也都不成問題,或者三者兼于一身,也并無妨礙,但是,我們希望相關(guān)人士從誠信出發(fā),能公開自己的投資者身份,因為,這樣才能減少對別人的誤導(dǎo),避免可能形成的角色利益沖突。在存在融資融券和股指期貨業(yè)務(wù)的條件下,這樣做更為必要。

　　五是深入研究推進資本市場執(zhí)法體制改革。根據(jù)歐美發(fā)達市場國家的經(jīng)驗,當(dāng)資本市場發(fā)展到一定的規(guī)模后,需要配置足夠的國家公權(quán)力量,設(shè)立專業(yè)法庭,通過專門的執(zhí)法體制安排來維護市場秩序。如何從我國行政和司法體制的現(xiàn)實出發(fā),以有效維護全國統(tǒng)一市場的公平競爭為目標(biāo),進一步優(yōu)化證券期貨市場的行政和刑事執(zhí)法體制,需要我們解放思想,勇于創(chuàng)新,探索出符合實際、反映執(zhí)法規(guī)律,從案件調(diào)查、審查起訴到法庭審理相配套的專門化司法安排。

　　六是積極研究推進行政和解執(zhí)法模式創(chuàng)新。證券期貨違法案件查處工作往往難度大、周期長,執(zhí)法成本和社會成本高,投資者得不到及時的補償。在英美成熟市場國家,基于受損投資者利益補償保證、執(zhí)法成本合理支出以及盡早穩(wěn)定市場預(yù)期等考慮,在實踐中大量采用行政和解的替代性執(zhí)法模式,處理的案件數(shù)量超過其全部行政執(zhí)法案件的80%,有效解決了這一難題。在我國的法律制度環(huán)境下,是否可以、以及怎樣采用這一執(zhí)法模式,同樣值得探索研究,期望能盡快找到解決問題的可行方案。

　　七是加快健全完善證券侵權(quán)民事賠償制度。通過專門的民事賠償制度,讓證券違法主體付出經(jīng)濟上的成本和代價,是證券市場保護投資者權(quán)益的有效制度安排。2002年最高人民法院出臺專門的司法解釋,開始了證券侵權(quán)民事賠償案件的實踐探索。最近兩年,證監(jiān)會配合最高人民法院對證券侵權(quán)民事賠償案件的實踐進行了認(rèn)真總結(jié),對于包括是否可以取消前置程序,是否可以借鑒成熟市場采取的示范訴訟、公共機構(gòu)支持訴訟等做法,進一步完善我國的證券侵權(quán)民事賠償制度的思路,也進行了相應(yīng)的研究和論證。希望在已有工作的基礎(chǔ)上,加快推進證券侵權(quán)民事賠償司法解釋的修改完善工作。

　　八是嚴(yán)格落實依法辦事和依法行政的工作要求。當(dāng)前,處理好政府與市場的關(guān)系仍然是經(jīng)濟體制改革的核心問題。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到,資本市場監(jiān)管領(lǐng)域過寬、事項過多的問題還沒有從根本上得到改變。只有按法律的規(guī)范和程序,才能有效保證各類主體參與競爭的機會公平、權(quán)利公平、規(guī)則公平。我們必須按照“職權(quán)法授、程序法定、行為法限、責(zé)任法究”的法治政府原則,合理界定監(jiān)管的職責(zé)邊界,下決心再取消、調(diào)整一批行政許可項目。嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)管行為,統(tǒng)一執(zhí)法尺度,公開執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),明確工作流程,切實做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。堅決貫徹十八大關(guān)于權(quán)力運行公開化、規(guī)范化的要求,加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督,讓人民監(jiān)督權(quán)力,讓權(quán)力在陽光下運行。強化對違法行政的監(jiān)督和問責(zé),對不積極、不正確、不規(guī)范、不合理履職的行為,依法追究相應(yīng)的行政責(zé)任,對于權(quán)力尋租、權(quán)錢交易的違法違規(guī)行為,要堅決、及時、公開予以查處。

　　郭樹清說,黨的十八大提出,要實現(xiàn)國家各項工作法治化。證券期領(lǐng)域無疑應(yīng)當(dāng)走在最前列。哈佛大學(xué)教授哈羅德?伯爾曼說過一句名言:“法律必須被信仰,否則將形同虛設(shè)”。只要我們真正在內(nèi)心深處樹立起尊崇法律、認(rèn)同法律的理念,用法治的思維和方式推進資本市場的改革和發(fā)展,這一過程一定會充滿創(chuàng)新、充滿生機、充滿活力。

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