2014年咨詢工程師《政策與規(guī)劃》講義:第六章三節(jié)

　　第三節(jié) 總體規(guī)劃

　　總體規(guī)劃是指以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為對象編制的規(guī)劃?？傮w規(guī)劃是綜合性和綱領(lǐng)性規(guī)劃，是編制專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關(guān)政策和年度計(jì)劃的依據(jù)。

　　國家總體規(guī)劃和省級(jí)總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般為五年，可以展望到十年及以上。市縣級(jí)總體規(guī)劃的規(guī)劃期根據(jù)需要確定。

　　一、總體規(guī)劃的特點(diǎn)、地位及內(nèi)容

　　(一)總體規(guī)劃的特點(diǎn)

　　總體規(guī)劃的主要特點(diǎn)是具有戰(zhàn)略性、權(quán)威性和綱領(lǐng)性。戰(zhàn)略性主要體現(xiàn)其長遠(yuǎn)發(fā)展高度、區(qū)域空間視野、全局整體利益和環(huán)境適應(yīng)程度，發(fā)展遠(yuǎn)景、發(fā)展道路、結(jié)構(gòu)調(diào)整都體現(xiàn)這一點(diǎn)。權(quán)威性體現(xiàn)在它是集體智慧的結(jié)晶，代表國家和人民的基本利益，代表政府的施政方針和政策框架，其包含一系列城市發(fā)展的總體目標(biāo)和關(guān)鍵部署，具有很強(qiáng)的政策性，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、處理重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)有很強(qiáng)的引導(dǎo)能力、協(xié)調(diào)能力以及感召力?？傮w規(guī)劃的綱領(lǐng)性特點(diǎn)尤為明顯，規(guī)劃本身是綱要性文件，是政府行政的基本要求，是引導(dǎo)市場的強(qiáng)烈信號(hào)，是調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與建設(shè)的行動(dòng)指南。

　　(二)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下總體規(guī)劃的地位

　　在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須切實(shí)進(jìn)一步改進(jìn)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，促進(jìn)社會(huì)總供給和總需求的平衡，努力保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展勢頭。總體規(guī)劃是進(jìn)行中長期宏觀調(diào)控的主要手段，是保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的重要保證，具有綜合協(xié)調(diào)運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的手段促進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的功能，是國家進(jìn)行宏觀管理的主要依據(jù)和行動(dòng)綱領(lǐng)，在整個(gè)國家中長期宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系中居主導(dǎo)地位。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)階段，《總體規(guī)劃》是以法定文件形式表現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖以及黨和政府組織人民進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的總體部署和行動(dòng)綱領(lǐng)。

　　二、總體規(guī)劃的主要內(nèi)容

　　(一)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境和面臨的形勢判新

　　正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，全面分析我們面臨的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，是制定規(guī)劃的依據(jù)和前提。清晰把握發(fā)展的有利和不利條件，深入剖析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的隱患和矛盾，充分把握面臨的突出問題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，是正確確定規(guī)劃期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)。這一部分的內(nèi)容雖然不會(huì)大篇幅地體現(xiàn)在規(guī)劃文本中，但在規(guī)劃前期研究工作中占很大的比重，構(gòu)成整個(gè)規(guī)劃工作的邏輯起點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。

　　例如，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》的第一章，準(zhǔn)確判斷了新時(shí)期世情國情發(fā)生的深刻變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)新的階段性特征，指出我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，既面臨難得的歷史機(jī)遇，也面對諸多可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。提出要增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)和憂患意識(shí)，主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境變化，有效化解各種矛盾，更加奮發(fā)有為地推進(jìn)我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

　　(二)規(guī)劃期的指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)

　　基于對規(guī)劃期發(fā)展環(huán)境和突出矛盾的判斷，確定切合實(shí)際的指導(dǎo)思想，并通過科學(xué)的提煉反映未來的發(fā)展理念、發(fā)展思路和主要目標(biāo)，無疑是整個(gè)規(guī)劃中最為核心的部分。新時(shí)期規(guī)劃指標(biāo)體系中有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的預(yù)期性指標(biāo)，也有約束性指標(biāo)。前者主要是針對企業(yè)、產(chǎn)業(yè)，后者則是考核政府履行職責(zé)的實(shí)現(xiàn)程度。約束性指標(biāo)是政府在規(guī)劃期內(nèi)，在公共服務(wù)、醫(yī)療、教育、環(huán)境、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)的一種承諾。

　　例如，“十二五”規(guī)劃《綱要》基于“新的階段性特征、仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期”的判斷，提出了整個(gè)規(guī)劃期“以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，深化改革開放，保障和改善民生，鞏固和擴(kuò)大應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊成果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，為全面建成小康社會(huì)打下具有決定性意義的基礎(chǔ)?！钡闹笇?dǎo)思想。按照與應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊重大部署緊密銜接、與到2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)緊密銜接的要求，綜合考慮未來發(fā)展趨勢和條件，提出了“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)。

　　(三)規(guī)劃期的主要任務(wù)

　　規(guī)劃期發(fā)展方向明確，重點(diǎn)任務(wù)突出，才能使規(guī)劃成為政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)，發(fā)揮指導(dǎo)項(xiàng)目的審批和核準(zhǔn)，引導(dǎo)社會(huì)投資，引導(dǎo)企業(yè)決策的功能。規(guī)劃期的主要任務(wù)，是政府貫徹規(guī)劃期指導(dǎo)思想和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的重要抓手。

　　例如，“十二五”規(guī)劃《綱要》審時(shí)度勢，圍繞“科學(xué)發(fā)展”這個(gè)主題和“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”這個(gè)主線，明確了規(guī)劃期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開放的主要任務(wù)，包括加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力，推動(dòng)服務(wù)業(yè)大發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，建立健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理等。

　　(四)規(guī)劃期的保障措施

　　規(guī)劃期指導(dǎo)思想、發(fā)展思路的貫徹以及主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依賴于一系列保障措施。因此，規(guī)劃的實(shí)施保障措施是規(guī)劃不可或缺的重要一環(huán)。保障措施首先在于思想上、組織上的統(tǒng)一。任何時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總會(huì)面對許多“兩難”的棘手問題，需要把握全局，統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一思想，突出重點(diǎn)。保障措施還包括完善各方面政策的協(xié)調(diào)配套、改革阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的傳統(tǒng)體制，完善利益導(dǎo)向機(jī)制，運(yùn)用公共資源、健全法律法規(guī)方式等內(nèi)容。

　　例如，“十二五”規(guī)劃綱要緊扣“科學(xué)發(fā)展”主題和“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”主線，提出了“把科技進(jìn)步和創(chuàng)新作為重要支撐”，和“堅(jiān)持把改革開放作為強(qiáng)大動(dòng)力”，強(qiáng)調(diào)實(shí)施科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，加快構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制;堅(jiān)定推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域改革，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)行政體制改革，加快財(cái)稅、金融體制改革，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和環(huán)保收費(fèi)改革等。