城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準條文說明

城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準GB50137-2011

城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準條文說明

　　中華人民共和國國家標準

　　城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準

　　GB50137-2011

　　條文說明

　　修訂說明

　　《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB50137-2011)(以下簡稱《標準》)，經住房和城鄉(xiāng)建設部2011年12月24日以第880號公告批準發(fā)布。

　　本標準是在《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GBJ137-90)的基礎上修訂而成，上一版的主編單位是中國城市規(guī)劃設計研究院，參編單位是北京市城市規(guī)劃設計研究院、上海市城市規(guī)劃設計院、四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院、遼寧省城鄉(xiāng)建設規(guī)劃設計院、湖北省城市規(guī)劃設計研究院、陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計院、同濟大學城市規(guī)劃系，主要起草人員是蔣大衛(wèi)、范耀邦、沈福林、吳今露、羅希、趙崇仁、潘家瑩、沈肇裕、石如?、王繼勉、蘭繼中、呂光珙、曹連群、吳明偉、吳載權、何善權。本次修訂的主要技術內容是：1.增加城鄉(xiāng)用地分類體系;2.調整城市建設用地分類體系;3.調整規(guī)劃建設用地的控制標準;4.對相關條文進行了補充修改。

　　本標準修訂根據政府職能轉變要求，遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約節(jié)約的原則，從規(guī)劃調查、編制、管理的實際需求出發(fā)，科學合理制定用地分類體系和規(guī)劃建設用地標準。本標準修訂過程中，編制組根據《關于加快進行〈城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準〉修訂的函》(建規(guī)城函[2008]008號)的要求，參考了大量國內外已有的相關法規(guī)、技術標準，通過網絡、發(fā)函、會議等方式征求了老師、相關部門和社會各界對于原版國標以及國標修訂的意見，同時加強與相關國家標準的銜接。

　　為便于廣大規(guī)劃設計、管理、科研、學校等有關單位人員在使用本標準時能正確理解和執(zhí)行條文規(guī)定，《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》編制組按章、節(jié)、條順序編制了本標準的條文說明，對條文規(guī)定的目的、依據以及執(zhí)行中需注意的有關事項進行了說明。但是，本條文說明不具備與標準正文同等的法律效力，僅供使用者作為理解和把握標準規(guī)定的參考。

　　1 總 則

　　1.0.1 原《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準(GBJ137-90)》作為城市規(guī)劃編制、審批的一項重要技術規(guī)范已經施行了19年，它在統(tǒng)一全國的城市用地分類和計算口徑、合理引導不同城市建設布局等方面發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著我國城鄉(xiāng)發(fā)展宏觀背景的變化，原標準也凸現(xiàn)出了許多不足，特別是與當前城鄉(xiāng)規(guī)劃的多重目標導向、體現(xiàn)公共政策屬性、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)調控制市場運行、利于地方靈活發(fā)展等諸多方面很不適應。同時，原國標與土地規(guī)劃及其管理制度的相對分離，長期以來忽視對非建設用地的控制，均與2008年1月實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中所要求的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、改善生態(tài)環(huán)境、保護耕地等新要求不相適應。此外，國家對新時期的城市發(fā)展提出“節(jié)約集約用地，從嚴控制城市用地規(guī)?！钡男乱螅瑧谝?guī)劃人均城市建設用地指標、用地結構等控制標準中進一步體現(xiàn)。

　　編制本標準的目的，是在總結我國原國標的經驗與不足、吸取國內外相關經驗的基礎上，制定符合當前城鄉(xiāng)發(fā)展形勢的用地分類體系和規(guī)劃建設用地標準，按照我國落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會、實現(xiàn)健康城鎮(zhèn)化的政策要求，有效引導各類城市形成合理的用地結構，提高城鄉(xiāng)建設用地的集約利用水平，保證城鄉(xiāng)高質量、高效率運行發(fā)展，從而促進城鄉(xiāng)經濟效益、社會效益和環(huán)境效益。

　　1.0.2 本標準適用于城市和縣人民政府所在地鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制、用地統(tǒng)計和用地管理工作?？刂菩栽敿氁?guī)劃參照本標準執(zhí)行。這里有三層意思：一是標準使用的對象限于城市以及縣人民政府駐地。二是就工作性質而言，本標準適用于城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃的制定，適用于用地分類與計算口徑的統(tǒng)一，適用于用地日常管理需求。三是編制控制性詳細規(guī)劃時可以參照執(zhí)行本標準中的用地分類。

　　1.0.3 本標準是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》的配套標準，各城市在編制或修訂城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃時，除執(zhí)行本標準的規(guī)定外，還應符合與城市規(guī)劃有關的居住、道路、綠地等方面的規(guī)劃設計標準以及國家其他有關條例、規(guī)范和標準的要求。與此同時，為避免本標準與法律法規(guī)相抵觸的情況出現(xiàn)，本標準規(guī)定當出現(xiàn)該情況時，以法律法規(guī)為準。

　　3 用地分類

　　3.1 一般規(guī)定

　　3.1.1 用地分類方法很多，從不同角度出發(fā)，可以有不同的分類。各國城市規(guī)劃中所采用的用地分類并不統(tǒng)一，有的國家按用地功能性標準分類，有的按空間形態(tài)標準分類，有的按政策區(qū)標準分類等等。原分類標準主要按照土地使用的主要性質進行分類和命名。本版分類標準的制訂，主要從我國的具體條件出發(fā)，參考國外的可取經驗，并基于5個基本原則調整分類體系：一是支撐新頒布城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實施，體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;二是滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃調查、編制要求的同時，兼顧規(guī)劃管理的需求;三是適應政府職能的轉變，結合市場的力量發(fā)揮調控作用，體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性;四是對現(xiàn)有多種分類規(guī)范，包括土地現(xiàn)狀用地分類、國民經濟行業(yè)分類、城市綠地分類、居住區(qū)規(guī)劃分類、道路交通規(guī)劃設計規(guī)范等的銜接與協(xié)調;五是在對現(xiàn)有分類標準繼承的同時調整發(fā)展。

　　本標準的用地分類是“分層次控制的綜合用地分類體系”，包括城鄉(xiāng)用地分類、城市建設用地分類兩部分。應按土地使用的主要性質進行劃分和歸類，主要體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，同時滿足市域和中心城區(qū)兩個不同空間層面土地使用的現(xiàn)狀調查、規(guī)劃編制、建設管理和用地統(tǒng)計等工作的共同需求。

　　某一地類劃入城鄉(xiāng)用地分類還是城市建設用地分類，基于兩個原則：(1)地類無遺漏，無重復。某一土地使用性質要么劃入城鄉(xiāng)用地分類，要么劃入城市建設用地分類，以免同時劃入兩個分類體系，導致使用中的混淆;(2)劃入城市建設用地分類的用地納入城市建設用地標準統(tǒng)計?？紤]到某些用地，比如機場、軍事用地等，有可能處在某一城市的中心城區(qū)，但是其服務范圍往往是更大區(qū)域范圍的，將其不納入該城市的人均城市建設用地的核算，更符合實際建設情況和社會經濟活動特點，因此將該類用地納入城鄉(xiāng)用地分類范疇。

　　本分類體系的特點是：(1)空間覆蓋完整，城鄉(xiāng)用地分類與土地利用分類銜接清楚;(2)系統(tǒng)層次清晰，與城鄉(xiāng)不同空間層次的規(guī)劃系統(tǒng)對接明確;(3)適用面廣，既可用于現(xiàn)狀調查統(tǒng)計，也可用于規(guī)劃編制，還可用于規(guī)劃審查管理;(4)與原城市用地分類體系基本銜接良好。

　　3.1.2 城鄉(xiāng)用地分類和城市建設用地分類采用大類、中類和小類3級分類體系，保證分類良好的系統(tǒng)性、完整性和連續(xù)性。

　　分類代碼大類采用英文字母表示，中類和小類采用英文字母和阿拉伯數字組合表示。如城市建設用地分類中用R代表居住用地大類，用R1代表一類居住用地中類，用R11代表一類居住用地中的住宅用地小類等。

　　本分類的代碼可識性較好，易于記憶，適合于在規(guī)劃圖紙和文件上使用，并且便于規(guī)劃工作的國際交流。

　　在圖紙中使用代碼時應注意：本分類體系中，同層級類目之間存在著并列關系;不同層級類目之間存在著隸屬關系，即每一大類包含了若干并列的中類，每一中類包含了若干并列的小類。例如，R=R1+R2+R3，A5= A51+ A52+ A53+ A59等，因此，在圖紙中大類代碼不能與其所屬的中、小類代碼同時出現(xiàn)，即R與R1、R2、R3，A5與A51、A52、A53、A59不能同時出現(xiàn)，因為不存在R+R1+R2+R3或A5+A51+A52+A53+A59的關系。

　　3.1.3 使用本分類時，可根據工作性質、工作內容、工作深度的不同要求，采用本分類的全部或部分類別。例如，某中等城市編制城市總體規(guī)劃，根據編制工作深度要求，在現(xiàn)狀調查時，用地分類采用中類為主，小類為輔，在規(guī)劃時，則以中類為主，大類及小類為輔。

　　條文中“但不得增設新類別”的含義是指：使用時不得增加任何新的大類或中類;對已設小類的，如居住用地已分了住宅用地、服務設施用地兩個小類，亦不得再增加小類;在本分類體系下進一步細分的，不屬于上述“增設”的范疇，如對已設小類再進一步細分至第四層，對只分到中類的用地(工業(yè)用地、物流倉儲用地等)進一步分至小類，譬如中類普通物流倉庫用地W1可下分為地方、中轉、儲備三個小類(W11，W12，W13)甚至更細等。

　　3.2 城鄉(xiāng)用地分類

　　3.2.1 本標準的城鄉(xiāng)用地分類適用于市域內全部土地，在規(guī)劃調查、編制和管理工作中，應該根據土地實際使用的主要性質和規(guī)劃引導的主要性質進行劃分和歸類，市域范圍內所有用地都應列入該分類中的某一類別，并且不能同時列入兩項或兩項以上的功能類別。

　　需要強調說明的是，在對《土地利用現(xiàn)狀分類》一級類名稱和包含內容進一步甄別的基礎上，“城鄉(xiāng)用地分類”在同等含義的地類上盡量與土地利用現(xiàn)狀分類相銜接，并充分對接《中華人民共和國土地管理法》中的農用地、建設用地和未利用地“三大類”用地，以利于城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎用地調查時可以通過土地現(xiàn)狀調查的資料快速準確地統(tǒng)計和落實各地類的空間和數量，提高效率。

　　表1 城鄉(xiāng)用地分類與《中華人民共和國土地管理法》“三大類”對照表

　　3.2.2 本條文屬于強制性條文。表3.2.2“城鄉(xiāng)用地分類和代碼”已就每類用地的含義做了簡要解釋，現(xiàn)按大類排列順序作若干補充說明：

　　1 建設用地

　　建設用地與非建設用地的劃分體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，切實保護生態(tài)資源的原則。建設用地包括城鄉(xiāng)居民點建設用地、區(qū)域交通設施用地、區(qū)域公用設施用地、特殊用地以及采礦用地五中類。

　　(1)“城鄉(xiāng)居民點建設用地”的內涵包括城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的建設用地以及上述城鄉(xiāng)居民點之外以居住、工業(yè)、物流倉儲、商業(yè)服務業(yè)設施以及風景名勝區(qū)、森林公園等的管理及服務設施等為主的獨立建設用地，既通過城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的建設用地與《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所確定的規(guī)劃編制體系的規(guī)劃層級相對應，又兼顧與上述城鄉(xiāng)居民點功能相近但獨立分布的城鄉(xiāng)居民點建設用地在規(guī)劃區(qū)中所承擔的功能和發(fā)揮的作用，突出將城鄉(xiāng)居民點建設用地進行統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)籌管理的原則，也為編制城鄉(xiāng)居民點建設用地標準奠定基礎。

　　該大類現(xiàn)狀調查時分兩個體系考慮：①城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的建設用地現(xiàn)狀調查時應按照建成區(qū)范圍認定和統(tǒng)計，編制規(guī)劃時按規(guī)劃建設用地范圍認定和統(tǒng)計。在城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊建設用地范圍內，應制定與各類型建設用地相適應的用地分類和規(guī)劃建設用地標準，譬如城市建設用地范圍內應制定相應的城市建設用地分類以及規(guī)劃建設用地標準，即進行本標準相關內容的編制;②獨立建設用地重點考察城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的建設用地之外，以居住、工業(yè)、物流倉儲、商業(yè)服務業(yè)設施以及風景名勝區(qū)、森林公園等的管理及服務設施等為主的呈塊狀分布的建設用地，也包括未設鎮(zhèn)建制的國營農場場部、國營林場場部及其基層居民點的建設用地，這既使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的用地體系更加完整，也保證規(guī)劃的調查、統(tǒng)計和管理更符合實際社會經濟活動和建設狀況。

　　(2)“區(qū)域交通設施用地”在原國標中“對外交通用地”的基礎上，指鐵路、公路、管道運輸、港口和機場等承擔城市對外交通運輸的設施用地。該用地中將中心城區(qū)內的鐵路客貨運站、公路長途客貨運站以及港口客運碼頭納入城市建設用地分類范疇，主要考慮到該類用地與城市生活更加密切，實際建設中往往圍繞這些設施形成城市的交通樞紐。公路用地與《土地利用現(xiàn)狀分類》相銜接，采用高速公路和國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道作為界定標準。機場用地中不包括凈空控制范圍用地。

　　(3)“區(qū)域公用設施用地”指為區(qū)域范圍服務的區(qū)域性能源設施、水工設施、通訊設施、殯葬設施、環(huán)衛(wèi)設施、排水設施等用地，與城市建設用地分類中的“公用設施用地”分類互不重疊。水工設施指人工修建的閘、壩、堤路林、水電廠房、揚水站等常水位岸線以上的設施。

　　(4)“特殊用地”在繼承原國標城市用地分類內涵的基礎上，考慮到外事用地也需要占用城市的公共設施與公用設施，因此將其納入“公共管理與公共服務用地”的范疇。其中，“軍事用地”指專門用于軍事目的的軍事設施用地，不包括部隊的家屬生活區(qū)和軍民共用設施用地;“安保用地”指監(jiān)獄、拘留所、勞改場所和安全保衛(wèi)部門等用地，不包括公安局，該用地應歸入行政辦公用地(A1)。

　　(5)“采礦用地”為采礦、采石、采沙、鹽田、磚瓦窯等地面生產用地及尾礦堆放地。露天礦區(qū)雖然一般開采后均要作填復處理，改作他用，并不是土地的最終形式，但是考慮到其用地具有開發(fā)建設性質，將其納入“采礦用地”。

　　2 非建設用地

　　非建設用地在原國標分類中主要通過“水域和其他用地”體現(xiàn)，“水域和其他用地”既包含了承載人口和產業(yè)的“村鎮(zhèn)建設用地”，也包含“耕地”、“園地”、“林地”、“牧草地”等各類農林用地，同時含有“水域”、“棄置地”以及“露天礦用地”。“水域和其他用地”的不同中類用地之間功能復雜、性質差異較大，并且這其中“村鎮(zhèn)建設用地”、“露天礦用地”對于城鄉(xiāng)建設功能的完善和發(fā)揮具有重要作用，將其放在不做用地平衡和控制的“水域和其他用地”中是不合適的。因此，從城鄉(xiāng)建設功能整體發(fā)揮和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度出發(fā)，需要對原“水域和其他用地”進行拆分與調整。

　　基于與《土地利用現(xiàn)狀分類》和《中華人民共和國土地管理法》“三大類”銜接的要求，“非建設用地”主要調整劃分為“水域”、“農林用地”和“其他非建設用地”三中類。

　　(1)“水域”中類與《土地利用現(xiàn)狀分類》“水域及水利設施用地”基本對應，但不包括納入“區(qū)域公用設施用地”(H3)的“水工建筑用地”?！八颉卑ㄗ匀凰?、水庫和坑塘溝渠三小類，分別屬于《中華人民共和國土地管理法》中“三大類”的未利用地、建設用地、農用地，意在突出水域本身在城鄉(xiāng)規(guī)劃中所起到的生態(tài)、生產方面的作用以及防災方面的影響。

　　(2)“農林用地”涵蓋農林業(yè)生產的用地，包括《土地利用現(xiàn)狀分類》一級地類“耕地”、“園地”、“林地”與二級地類“天然牧草地”、“人工牧草地”、“設施農用地”、“田坎”、“農村道路”，對應《中華人民共和國土地管理法》中“農用地”除去“坑塘水面“和”溝渠”的地類。其中，“農村道路”指公路以外的南方寬度不小于1米、北方寬度不小于2米的村間、田間道路(含機耕道)。對于“農林用地”的認識和利用主要在于統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)城鄉(xiāng)建設，保護耕地、林地、牧草地等生態(tài)資源和農業(yè)生產條件，而不在于具體農林用地內部的布局和調整利用，因此，這大類用地應是控制開發(fā)的重點區(qū)域，作為城鄉(xiāng)建設用地的良好生態(tài)背景。

　　(3)“其他非建設用地”涵蓋《土地利用現(xiàn)狀分類》一級地類“其他土地”用地中的空閑地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地以及一級地類“草地”用地中的其他草地，對應《中華人民共和國土地管理法》中“未利用地”除去自然水域的地類。

　　自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園等內的非建設用地按照土地實際使用性質歸入“非建設用地”中的相應地類。

　　3.3 城市建設用地分類

　　3.3.1 本標準的“城市建設用地”與城鄉(xiāng)用地分類中的“H11城市建設用地”概念完全銜接，在規(guī)劃調查、編制和管理工作中，應該根據土地實際使用的主要性質和規(guī)劃引導的主要性質進行劃分和歸類，城市建設用地都應列入該分類中的某一類別，并且不能同時列入兩項或兩項以上的功能類別。

　　本分類沒有采用劃分“混合用地”地類的方法體現(xiàn)用地的兼容性，主要考慮“混合用地”這一概念含義不清。為了反應現(xiàn)狀中這種用地混合的實際情況，在分類時宜按土地使用的主要性質對其進行分別歸類，而不宜籠統(tǒng)用一種“混合用地”來代替;從規(guī)劃上看，由于用地的類別很多，可以有多種組合的混合用地，如果規(guī)劃中設“混合用地”，容易引起誤用，尤其在我國大量中小城市規(guī)劃設計及管理水平不很高的條件下，含義不清的混合用地可能會帶來建設上的混亂和環(huán)境質量的惡化。至于有的國家或城市把若干個街區(qū)劃作混合區(qū)，如稱其為市中心區(qū)、核心區(qū)、文教區(qū)、療養(yǎng)區(qū)、開發(fā)區(qū)等，這種按功能分區(qū)的要求進行用地分類的方法，與城市建設用地分類標準采用按土地主要性質進行分類不是一個體系，所以本分類也沒有采用這類混合區(qū)的概念。

　　3.3.2 本條文屬于強制性條文。表3.3.2“城市建設用地分類和代碼”已就每類用地的含義做了簡要解釋，現(xiàn)按大類排列順序作若干補充說明：

　　1 居住用地

　　(1)關于居住用地的含義

　　按照現(xiàn)代居住區(qū)的規(guī)劃理論和方法，將住區(qū)及服務于基本生活需要的道路、綠地、日常性生活服務設施等看作一個整體，因此，居住用地應包含住區(qū)、住區(qū)內的城市支路以下的道路、綠地、配套服務設施等四項用地。本次修訂中，還考慮到政府發(fā)揮公共服務職能、便于實際管理等要求，將中小學用地劃入公共管理與公共服務用地，其他社區(qū)級及以下級別的配套服務設施用地仍然屬于居住用地。

　　(2)居住用地中類的重新劃分標準

　　對居住用地中類的劃分，目的是便于城市對不同類型的居住用地提出不同的規(guī)劃設計及規(guī)劃管理要求，有利于城市規(guī)劃設計和規(guī)劃管理水平的提高。在國際上關于居住用地的分類有很多方法，如按居住功能分，按住宅層數分，按住宅建筑質量分，按密度、容積率分，或按住宅與其他性質用地允許混雜的程度分等?？傮w來看，各國基本上都是根據本國國情，力求通過居住用地的分類表達土地權益和控制居住與城市的關系。本次修訂結合我國的實際情況，仍按層數、布局、公共設施、公用設施、環(huán)境質量等綜合因素，把居住用地分為三個中類：

　　“一類居住用地”是高端的低密度居住用地，包括別墅區(qū)、獨立式花園住宅、四合院等，公用設施、交通設施和公共服務設施齊全、布局完整、環(huán)境良好。

　　“二類居住用地”是中、高密度居住用地，公用設施、交通設施和公共服務設施比較齊全、布局相對完整、環(huán)境良好。

　　“三類居住用地”是指以需要加以改造的簡陋住區(qū)為主的居住用地，包括公用設施、交通設施不齊全，公共服務設施較欠缺，環(huán)境較差的危改房、棚戶區(qū)、臨時住宅等。這類用地在我國大多數城市中均有一定數量，通常在現(xiàn)狀居住用地調查分類時采用。

　　(3)居住用地小類的劃分調整

　　原標準中每一居住用地中類還明確區(qū)分了住宅用地以外的公共服務設施、道路和綠地，與現(xiàn)行《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》相銜接。但是，這種小類劃分已不適應市場經濟下的開發(fā)模式，住區(qū)內的城市支路以下的道路用地和綠地，除了現(xiàn)狀調查可以使用，在控制性詳細規(guī)劃等各類規(guī)劃編制中很少能夠明確劃分。因此，本次修訂將居住用地小類調整為“住宅用地”和“服務設施用地”兩類：

　　本標準“住宅用地”的內涵發(fā)生變化，將住區(qū)內的城市支路以下的道路用地、綠地以及配套的公用設施用地劃入住宅用地，主要由于這些用地與住宅密不可分，除修建性詳細規(guī)劃外，其他類型規(guī)劃很難也沒必要分開，同時考慮到《物權法》的要求，難以確定邊界的配建設施不列入用地分類。

　　本標準“社區(qū)服務設施用地”指住區(qū)及以下的主要公共設施和服務設施用地，包括幼托、文化體育設施、商業(yè)金融、社區(qū)服務、公用設施等用地，中小學除外。這樣的分類更能適應市場經濟，方便公共服務設施用地布局考慮服務人口和服務半徑，適應不同規(guī)模、不同區(qū)位的要求，也便于控制公益性設施的規(guī)劃建設。

　　另外，在二類居住用地中增加“保障性住宅用地”小類，以體現(xiàn)國家關注中低收入群眾住房問題的公共政策。

　　2 關于“公共設施用地”的分化調整

　　原“公共設施用地”的用途涵蓋范圍十分廣泛，其定義界定了服務于居住區(qū)以上空間范圍和人口規(guī)模的辦公、商業(yè)、文化、體育、醫(yī)療、教育科研等多種基本公共服務設施用地的集合體，用地保障城市正常運轉并維持一定的生活質量水準?？梢哉f“公共設施用地”地類誕生于我國經濟體制發(fā)生重大轉折的重要歷史時期，其主體內容仍然延續(xù)了計劃經濟體制的思維體系，是一種體制轉型期嘗試接軌的過渡性歷史產物。

　　改革開放30年以來，隨著經濟運行的市場化程度不斷擴展深入，城市政府的職能開始轉向完善城市功能、改善投資環(huán)境和提高城市綜合競爭力等方面，而許多過去由政府統(tǒng)管的公共設施項目逐步移交給市場運作。在此形勢條件下，投資主體多元化導致公共設施類型發(fā)生分化，同時也對規(guī)劃提出了將該地類進行區(qū)分的要求。因此，本次修訂將“公共服務設施用地”分化為“公共管理與公共服務用地”與“商業(yè)服務業(yè)設施用地”兩大類，其下的中類大致可以在原國標“公共設施用地”的中類中找到相互對應的地類，但是進行有必要的一些整合。

　　表2 原“公共服務設施”功能按照政府與市場不同需求的分類

　　3 公共管理與公共服務用地

　　“公共管理與公共服務用地”指行政、文化、教育、衛(wèi)生、體育等機構和設施的用地，不包括居住用地中的服務設施用地，其核心內涵在于必須控制以保障滿足民生需求的公共服務設施，分為9個中類：

　　“行政辦公用地”將原國標“行政辦公用地”縮小范圍，僅包括黨政機關、社會團體、事業(yè)單位、群眾自治組織等非營利性設施用地，市場經濟體制下轉軌為商務辦公的設施用地則歸入本標準分類的“商務設施用地”中。

　　“文化設施用地”將原國標“文化娛樂用地”縮小范圍，僅包括圖書、展覽等公益性文化活動設施用地。原標準“新聞出版用地”、“文化藝術團體用地”、“廣播電視用地”的報社、出版社、廣播電臺、電視臺等，除了事業(yè)單位的辦公設施用地以外，納入本方案“藝術傳媒產業(yè)用地”，原標準“廣播電視用地”的轉播臺、差轉臺等用地納入本方案“廣播電視設施用地”。

　　“教育科研用地”指高等院校、中等專業(yè)學校、中學、小學、科研事業(yè)單位等用地，包括為學校配建的獨立地段的學生生活用地。在保留原有“高等院?！薄ⅰ爸械葘I(yè)學校”、　　　　　　“特殊學校”小類的基礎上，將原“成人與業(yè)余學?！卑凑展残院蜕虡I(yè)性的劃分，分列入“高等院校用地”以及“其他服務設施用地”，并新增“中小學用地”小類。

　　“體育用地”指基本的體育場館和體育訓練基地等用地，不包括學校等單位內的體育用地，小類與原國標一致。但是，高爾夫球場、賽馬場、溜冰場、跳傘場、摩托車場、射擊場以及水上運動的陸域部分等用地劃入“康體用地”。

　　“醫(yī)療衛(wèi)生用地”指醫(yī)療、保健、衛(wèi)生、防疫、康復和急救設施等用地，原“休療養(yǎng)用地”納入本方案的“旅館用地”。其分為四個小類，將原“醫(yī)院用地”按照對環(huán)境的要求拆分為“醫(yī)院用地”和“特殊醫(yī)療用地”，將原“衛(wèi)生防疫用地”中的急救中心和血庫納入“其他醫(yī)療衛(wèi)生用地”，而新的“衛(wèi)生防疫用地”中增加了新的動物檢疫站等內涵。

　　“社會福利設施用地”指為社會提供福利和慈善服務的設施及其附屬設施的用地，包括福利院、養(yǎng)老院、孤兒院等用地。原國標分類中社會福利院等歸入“其他公共設施用地”，為了體現(xiàn)政府對社會福利的保障職能，本標準將其單列為中類。

　　“文物古跡用地”延續(xù)原標準中的定義，同時參考了《文物保護法》中的相關定義，指具有歷史、藝術、科學價值且沒有其他使用功能的建筑物、構筑物、遺址、墓葬等用地。

　　“外事用地”原在特殊用地中，考慮到其對城市公共設施以及公用設施的需求，因此將其納入“公共管理與公共服務用地”，指外國駐華使館、領事館及其生活設施等用地。

　　“宗教設施用地”指宗教活動場所用地。

　　4 商業(yè)服務業(yè)設施用地

　　“商業(yè)服務業(yè)設施用地”指各類商業(yè)、商務、娛樂康體等設施用地，其核心內涵是以營利為主要目的商業(yè)服務設施，但是不一定完全由市場經營，政府如有必要亦可獨立投資或合資建設(如劇院、音樂廳等機構)，分為5個中類：

　　“商業(yè)設施用地”指從事各類商業(yè)銷售活動及容納餐飲、旅館業(yè)等各類活動的用地，包括“零售商業(yè)用地”、“農貿市場用地”、“餐飲業(yè)用地”、“旅館用地”、“加油加氣站用地”五小類。與原“商業(yè)金融業(yè)用地”相比較，將“金融保險業(yè)用地”、“貿易咨詢用地”納入“商務設施用地”，將“市場用地”中以批發(fā)為主的工業(yè)品市場等納入“物流倉儲用地”，增加了原“休療養(yǎng)用地”的內涵。

　　“商務設施用地”指金融、保險、證券、新聞出版、文藝團體等行業(yè)的寫字樓或以寫字樓為主的綜合性辦公用地，包含了原國標中的“行政辦公用地”中除政府機關團體以外的部分、“金融保險業(yè)用地”、“貿易咨詢用地”、“科研設計用地”中除了科研事業(yè)單位以外的部分等。

　　“娛樂康體用地”指各類娛樂康體等設施用地，包含了原國標中“體育用地”中除了基本體育場館和體育訓練基地以外的部分、“游樂用地”中除了文化宮、青少年宮、老年活動中心以外的部分、“影視院用地”等。

　　“公用設施營業(yè)網點用地”是新增加的中類，指零售加油、加氣、電信、郵政等公用設施營業(yè)網點用地，包括“加油加氣站用地”、“其他公用設施營業(yè)網點用地”兩小類?？紤]到加油加氣站等公用設施營業(yè)網點現(xiàn)在已經市場化運作，國土部門將其作為經營性土地出讓，因此也納入“商業(yè)設施用地”。

　　“公用設施營業(yè)網點用地”指業(yè)余學校、民營培訓機構、私人診所、寵物醫(yī)院等其他服務設施用地。包括了原“成人與業(yè)余學校用地”中的夜大學、業(yè)余學校、培訓中心等用地，并新增了私立學校、私人診所、寵物醫(yī)院等地類。

　　有的意見主張“商務設施用地”與“工業(yè)用地”合并為產業(yè)用地。但考慮到這些用地與“商業(yè)服務業(yè)設施用地”中的其他類別用地具有較多的相關性與兼容性，合并為一類，也可以更好的與上版標準相銜接。對于這類用地與“一類工業(yè)用地”的兼容問題，可以采用用地兼容的方式來解決。

　　5 工業(yè)用地

　　工業(yè)用地的內涵與中類與原國標基本一致，工業(yè)用地的分類既可用于對現(xiàn)狀工業(yè)用地進行分類，也可用于指導安排工業(yè)項目和基礎設施建設，以及調整工業(yè)用地布局，制定環(huán)境保護措施，對城市規(guī)劃工作的實用意義較大。

　　工業(yè)用地也有各種分類方法，如按工業(yè)性質或工業(yè)門類劃分，優(yōu)點是與國家有關工業(yè)的分類相一致，資料來源面廣，容易獲得統(tǒng)計數據，也便于分析工業(yè)的性質、產品、產值等，但在統(tǒng)計口徑上往往與城市規(guī)劃工作的要求不一致，也不適用于工業(yè)選址和用地管理工作，不能滿足城市規(guī)劃工作的需要。本分類按工業(yè)對居住和公共環(huán)境的干擾污染程度，將工業(yè)用地分成“一類工業(yè)用地”(對環(huán)境基本無干擾、污染和安全隱患)、“二類工業(yè)用地”(有一定干擾、污染和安全隱患)和“三類工業(yè)用地”(對環(huán)境有嚴重干擾、污染和安全隱患)三個中類。

　　有的意見在于由于污染較輕的產業(yè)與嚴重污染的產業(yè)較難分別，因此建議分為兩類。本標準將工業(yè)用地分成三類基于兩個理由：(1)這種分類具有必要性。第二類與第三類有著不同的用地兼容性。第二類產業(yè)用地中尚可安排部分其他用地，而第三類往往只能安排本功能的用地。(2)這種分類具有可行性。在英國以及我國的中國臺灣具體表明了第三類工業(yè)用地(即特殊產業(yè)用地)的具體工業(yè)類型，在新加坡則將對工業(yè)用地的分類與具體的環(huán)境標準(環(huán)境保護一般指引)相結合。

　　工業(yè)用地對居住和公共環(huán)境的干擾污染因素，主要包括噪聲、煙塵、有害氣體、惡臭、廢渣、污水以及交通運輸量等。工業(yè)用地中類應根據工業(yè)具體條件及國家有關環(huán)境保護的規(guī)定與指標來確定，本標準取消了上版標準中列舉具體行業(yè)分類的做法，原因在于考慮到隨著科學技術的進步，某污染嚴重的行業(yè)可以通過技術改造減少污染甚至實現(xiàn)零排放。

　　工業(yè)用地的分類建議參考以下標準執(zhí)行。

　　表3 工業(yè)用地的分類標準

　　6 物流倉儲用地

　　考慮到物流、倉儲、貨運、大型批發(fā)市場這些功能之間的相互聯(lián)系與兼容性，“物流倉儲用地”在原國標分類“倉儲用地”內涵的基礎上增加物資中轉、配送、批發(fā)、交易等用地內涵，包括貨運公司車隊的站場等非加工用地，也包括原國標的“市場用地”中的大型批發(fā)市場用地。

　　“物流倉儲用地”按其對居住和公共環(huán)境的干擾污染程度分為“一類物流倉儲用地”(對居住和公共環(huán)境基本無干擾、污染和安全隱患)、“二類物流倉儲用地”(對居住和公共環(huán)境有一定干擾、污染和安全隱患，包括對環(huán)境有影響的堆場等用地)以及“三類物流倉儲用地”(存放易燃、易爆和劇毒等危險品的專用倉庫用地)三個中類，取消了原“堆場用地”，將其按照對于環(huán)境的干擾污染程度納入以上三個中類。

　　7 交通設施用地

　　“交通設施用地”是將原國標中的“對外交通用地”、“交通設施用地”中與城市生活較為密切的站場設施用地與“道路廣場用地”相結合，剝離功能不相關的“廣場用地”中的公共活動廣場用地，重新整合了城市通勤出行所需求的基本交通用地，分為五個中類：

　　“城市道路用地”與原國標內涵與分類基本一致，不包括居住用地、工業(yè)用地等的內部道路，使城市道路統(tǒng)計與圖紙表達深度取得一致。考慮到實際工作中很少將“城市道路用地”分至小類，立體交通的出現(xiàn)使得將“城市道路用地”分至小類更加不切實際，因此本次修訂取消了“城市道路用地”中的小類劃分。

　　“軌道交通線路用地”是新增加的一個中類，指軌道交通地面以上部分的線路用地，以滿足當前軌道交通發(fā)展的需要。

　　“綜合交通樞紐用地”整合了原“對外交通用地”中與城市生活較為密切的鐵路客貨運站、公路長途客貨運站、港口客運碼頭用地以及原“交通設施用地”中的公交樞紐用地。綜合交通樞紐正成為城市中進行交通組織的重要形式，往往圍繞這些設施形成綜合性開發(fā)，因此本次分類進行了相關整合，也包括這些樞紐所附屬的用地。

　　“交通場站用地”指與城市交通相關的靜態(tài)交通設施用地，但不包括交通指揮中心、交通隊用地，該用地應劃入“行政辦公用地”?！敖煌ㄔO施用地”包括“公共交通設施用地” 、“社會停車場用地”兩小類，整合了原“社會停車場庫用地”以及原“交通設施用地”中的部分用地。

　　“其他交通設施用地”包括教練場等。

　　8 公用設施用地

　　“公用設施用地”分為“供應設施用地”、“環(huán)境設施用地”、“安全設施用地”、“其他公用設施用地”四項中類用地，調整原標準“交通設施用地”中類分別納入“交通設施用地”、“物流倉儲用地”以及“行政辦公用地”。四項中類調整如下：

　　“供應設施用地”中類中增加“廣播電視設施用地”、“郵政設施用地”?！班]政設施用地”將原“郵電設施用地”中的電信服務用地列入“其他商務設施用地”中。熱電廠、制氣廠應納入工業(yè)用地。高壓走廊下規(guī)定的控制范圍內的用地不應計入供電用地，應按其地面實際用途歸類。

　　“環(huán)境設施用地”中類中調整名稱“雨水、污水處理用地”為“排水設施用地”，調整名稱“糞便垃圾處理用地”為“環(huán)衛(wèi)設施用地”，增加“環(huán)保設施用地”。

　　新增“安全設施用地”中類，以突顯對于公共安全的重視。其中包括原“其他公用設施用地”中的“消防設施用地”與“防洪設施用地”。

　　原國標中類“施工與維修設施用地”內涵調整至“其他公用設施用地”中。

　　9 綠地

　　“綠地”在原國標分類“綠地”大類的基礎上增加“廣場”的內涵，剝離“生產綠地”的內涵，分為“公園綠地”、“防護綠地”與“廣場”三個中類。

　　“公園綠地”的界定仍采用原國標“公共綠地”的界定標準，包括其中的水域和供游覽休憩、起到公園作用的風景名勝區(qū)，公園綠地類外的其他風景名勝區(qū)則在城鄉(xiāng)用地分類中分別歸到“非建設用地”的“水域”、“農林用地”以及“其他非建設用地”中。為了與《城市綠地分類標準》相統(tǒng)一，調整名稱“公共綠地”為“公園綠地”。

　　“廣場用地”單指城市公共活動的廣場，而交通用途的廣場應歸為“綜合交通樞紐用地”。

　　“生產綠地”以及市域范圍內基礎設施兩側的防護綠地，按照實際使用用途納入城鄉(xiāng)建設用地分類“農林用地”。

　　4 規(guī)劃建設用地標準

　　4.1 一般規(guī)定

　　4.1.1 用地面積應按照平面圖進行量算，山脈、丘陵、斜坡等均以平面投影面積，而不以表面面積計算。每塊用地只計算一次，不得重復，如道路中的街心花園，作為街頭綠地記入綠地后，在道路用地計算時應將其扣除。

　　分片布局的城市，是指城市由幾片組成，且相互間隔較遠，這種城市的用地計算，應分別計算各片的用地，再統(tǒng)一匯總。至于有些城市雖也由幾片組成，但相互間隔較近，可以按一個用地范圍計算。

　　4.1.2 考慮到用地量算應有一定精確度，故規(guī)定總體規(guī)劃用地計算的圖紙比例不應小于1/10000。在計算用地時，現(xiàn)狀用地和規(guī)劃用地應采用同一比例尺，以保證統(tǒng)一的精度，計算范圍應當保持統(tǒng)一。

　　4.1.3 城市用地的計算，統(tǒng)一采用“hm2”為單位，但對于不同比例尺的圖紙，采用不同的精度：1/10000圖紙，精確到個位數，取正整數;1/5000圖紙精確到小數點后一位數，這是考慮到了實際能夠量算的精度。

　　4.1.4 計算用地標準時，人口計算的范圍應與用地計算范圍一致，如計算城鄉(xiāng)建設用地標準時，人口應采用市域范圍的常住人口進行計算，計算城市建設用地標準時，人口應采用中心城區(qū)的常住人口進行計算，同時應注意采用準確的人口數。

　　規(guī)定計算建設用地標準時的人口數量以規(guī)定范圍內的常住人口數量為準。常住人口數量為戶籍人口數量與暫住半年以上人口數量之和。

　　理由如下：(1)人口對用地的需求實質上涉及財產權問題，即便是原戶籍人口向外地流動，本身已經占有的土地或房地產是作為財產形式必須予以保護，而“五普”等國家調查統(tǒng)計中設定的常住人口，需要扣減流出人口，實際上無法剝奪這部分人口的財產權;(2)對于暫住半年以上的人口，實際上在一定時段內需要城市提供相對完整的公共服務要求，同時，和“五普”等國家統(tǒng)計調查工作口徑便于銜接。

　　4.1.5 城市用地的統(tǒng)計數據，是編制、審批城市總體規(guī)劃，以及研究、確定規(guī)劃建設用地標準的主要依據。為了便于城市之間對比分析，本標準作出統(tǒng)一格式的規(guī)定。

　　4.1.6 本標準所指的規(guī)劃建設用地標準包括規(guī)劃人均城市建設用地標準、規(guī)劃單項城市建設用地標準、規(guī)劃城市建設用地結構三大部分。單項城市建設用地標準包括居住用地、公共管理與公共服務用地、交通設施用地、綠地四個單項用地的相關標準。規(guī)劃城市建設用地結構包括居住用地、公共管理與公共服務用地、工業(yè)用地、交通設施用地、綠地五個單項用地的相關標準。

　　此外，科學合理的城鄉(xiāng)居民點建設用地標準符合《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的對象是城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊各類用地的要求，有助于真正促進城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調以及節(jié)約集約用地。本標準推薦使用“新增人口人均城鄉(xiāng)居民點建設用地標準”對城鄉(xiāng)居民點建設用地進行控制，參照下表。其中，新增人口人均城鄉(xiāng)居民點建設用地規(guī)模為新增城鄉(xiāng)居民點建設用地面積除以新增城鄉(xiāng)常住人口數量。

　　表4 新增人口人均城鄉(xiāng)居民點建設用地標準

　　4.2 規(guī)劃人均城市建設用地標準

　　4.2.1 本條文屬于強制性條文。新建城市是指新開發(fā)城市，這些城市有條件按合理的規(guī)劃布局來建設，因此應該保證有適宜的用地標準，并留有一定的發(fā)展余地。新建城市的規(guī)劃人均城市建設用地指標應在95.1~105.0m2/人內確定，這是目前我國城市相對合理的用地標準。如果該城市所在地區(qū)發(fā)展用地不能滿足以上指標要求時，也可以在85.1~ 95.0m2/人內確定。

　　4.2.2 本條文屬于強制性條文。首都是我國對外交往的中心，其政府機關、外事機構、外貿商社、科研單位和高等院校較多，占地較大，因此，人均城市建設用地指標應在105.1 ~ 115.0m2/人內確定。

　　4.2.3 本條文屬于強制性條文。自1990年頒布《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準(GBJ 137-90)》以來，人均城市建設用地指標一直作為我國控制城市建設用地發(fā)展的重要手段之一。2008年，國務院發(fā)布了“關于促進節(jié)約集約用地的通知”，指出“城市規(guī)劃要按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則”。根據國家有關的技術政策和近十年來全國各城市建設用地現(xiàn)狀以及編制、審批城市總體規(guī)劃的實踐，本標準制定了符合國情的規(guī)劃人均城市建設用地指標。

　　在1990年頒布的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準(GBJ 137-90)》中，采用由現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模決定規(guī)劃指標的方式，但對全國城市現(xiàn)狀建設用地規(guī)模的統(tǒng)計數據分析表明，該控制方式存在其局限性：未充分考慮到相關因素對于人均城市建設用地規(guī)模的影響。

　　現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模是城市在長期發(fā)展形成過程中多因素綜合結果的反映，在一定程度上能夠反映城市發(fā)展過程中對空間的實際需求，且多數城市在編制用地發(fā)展規(guī)劃時也都是在參照現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模的基礎上。但也存在由于歷史的人為的原因，導致現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模不合理，嚴重偏離類似城市人均城市建設用地平均規(guī)模的情況，因此應該將現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模與相類似城市人均城市建設用地的平均規(guī)模進行比較的基礎上，綜合確定規(guī)劃人均城市建設用地規(guī)模。

　　通過各項因素對于人均城市建設用地規(guī)模的影響分析，發(fā)現(xiàn)人口規(guī)模、氣候分區(qū)兩個因素對于人均城市建設用地的影響最為顯著。人口規(guī)模越高的城市，人均城市建設用地規(guī)模越低;由于日照的原因，中國南部的城市比北方的城市用地更加集約。因此在本版國標中在繼承上版國標“雙控思想”的基礎上，加入了人口規(guī)模、氣候分區(qū)因素。

　　表4.2.3規(guī)定了“規(guī)劃人均城市建設用地規(guī)模取值區(qū)間”和“允許調整幅度”兩個控制因素，其中調整幅度是指規(guī)劃人均城市建設用地規(guī)模比現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模增加或減少的數值。首先，規(guī)定了在不同氣候分區(qū)中不同現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模城市可采用的取值區(qū)間，其次規(guī)定了不同規(guī)模城市的規(guī)劃人均城市建設用地規(guī)模比現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模增加或減少的調整幅度。這兩個控制因素是互相制約的，確定指標時，應同時符合，故稱雙因子控制。

　　取值區(qū)間及調整幅度首先參考了全國323個城市總體規(guī)劃中的現(xiàn)狀用地匯總表，根據現(xiàn)狀情況以及政策目標取向，規(guī)定了不同氣候分區(qū)不同城市規(guī)模城市的規(guī)劃人均城市建設用地的目標取值，再根據以下原則確定取值區(qū)間及調整幅度：

　　(1)在相同情況下，現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模較低的允許多增加一些，人均用地一般的少增加一些，人均用地適中或較高的不增加或適當減少。

　　(2)在相同情況下，北方城市比南方城市人均城市建設用地規(guī)模多增加一些，少減少一些。

　　(3)在相同情況下，規(guī)劃人口規(guī)模小的城市比規(guī)劃人口規(guī)模大的城市人均城市建設用地規(guī)模多增加一些，少減少一些。

　　氣候分區(qū)分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ以及Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ兩類，主要在參考《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范(GB 50180-93)》氣候分區(qū)的基礎上，考慮到Ⅲ、Ⅴ氣候分區(qū)的人均城市建設用地平均值與Ⅳ氣候分區(qū)的人均城市建設用地平均值無明顯差異，因此將Ⅲ、Ⅴ氣候分區(qū)與Ⅳ氣候分區(qū)歸為一類。雖然由于日照的原因，Ⅰ氣候分區(qū)中城市人均居住用地普遍高于Ⅱ氣候分區(qū)中的城市，但是由于經濟發(fā)展的原因，Ⅰ氣候分區(qū)中大多數城市的人均工業(yè)用地低于Ⅱ氣候分區(qū)中的城市，因此Ⅰ、Ⅱ氣候分區(qū)中大多數城市的人均城市建設用地并無明顯差異。

　　規(guī)劃人均城市建設用地規(guī)模取值區(qū)間控制在65.0 ~ 115.0m2/人之間?？紤]到本版城市建設用地分類在上版城市建設用地分類的基礎上，將部分對外交通用地、公用設施用地以及特殊用地等納入城鄉(xiāng)用地分類，不再計入城市建設用地的統(tǒng)計范疇，因此規(guī)劃人均城市建設用地的高限理應在上版國標120.0m2/人的基礎上有所下降，同時也體現(xiàn)了節(jié)約集約用地的原則。根據對于323個城市總體規(guī)劃中現(xiàn)狀用地匯總表的計算，撇除這部分用地之后，人均城市建設用地規(guī)模比原人均城市建設用地規(guī)模平均下降5m2/人左右，因此將高限確定為115m2/人?，F(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模低于60 m2/人的城市數目已較少，同時為了分檔方便的需要，將低限確定為65 m2/人。位于Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ氣候分區(qū)的城市規(guī)劃人均城市建設用地取值高限低于位于Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ氣候分區(qū)的城市5 m2/人，原因在于由于南方地區(qū)的日照間距較小，人均居住用地規(guī)模比北方地區(qū)的城市平均少5 m2/人，因此將規(guī)劃人均城市建設用地規(guī)模高限下降5 m2/人，為110 m2/人。

　　調整總幅度控制在-25.0~ +20.0m2/人范圍內，這主要考慮我國城市多年來，人均城市建設用地規(guī)模呈緩慢增長的趨勢。2005年與1996年相比，我國人均城市建設用地增加了22.98m2，這其中有很大補償性增長的成分，今后隨著城鎮(zhèn)化水平進一步提高，人均城市建設用地規(guī)模的提高將呈逐步減緩的趨勢，因此預計在未來二十年規(guī)劃期內，人均城市建設用地除少數新建城市外，多數城市不可能大幅度增加或減少，只能是有限度地增減。本版國標的最大增加幅度小于上版國標，最大減少幅度大于上版國標，體現(xiàn)了進一步節(jié)約集約利用土地的原則。另外需要注意，在具體確定調整幅度時，并非要求每個城市都必須增減至極限范圍，而是應根據各城市的具體條件，在規(guī)定的幅度內增減。

　　實行雙因子控制，可減少因規(guī)劃人均城市建設用地較現(xiàn)狀增加過多而帶來城市攤子鋪的過大，基礎設施建設跟不上等弊病，有利于城市緊湊發(fā)展，同時，也可避免因規(guī)劃人均城市建設用地規(guī)模較現(xiàn)狀減少過多而帶來城市用地發(fā)展過緊、缺乏余地的情況。

　　表5 根據現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模推算規(guī)劃人均城市建設用地規(guī)模的極限值(m2/人)

　　確定除首都以外的現(xiàn)有城市的規(guī)劃人均城市建設用地規(guī)模的具體使用方法，以下通過舉例詳細說明，其中十二個案例城市為隨即抽取，但在規(guī)劃人口規(guī)模與氣候分區(qū)條件上有所均衡考慮。

　　1 陜西省延安市

　　其所處地域為Ⅱ氣候分區(qū)，現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模64.1 m2/人，規(guī)劃期末常住人口規(guī)模為50.0萬人。對照表3.3.2-1，規(guī)劃人均城市建設用地取值區(qū)間為65.0 ~ 85.0 m2/人，允許調整幅度為>0.0 m2/人，因此規(guī)劃人均城市建設用地指標可選65.0 ~85.0 m2/人。

　　2 黑龍江省牡丹江市

　　其所處地域為Ⅰ氣候分區(qū)，現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模79.7m2/人，規(guī)劃期末常住人口規(guī)模為120.0萬人。對照表3.3.2-1，規(guī)劃人均城市建設用地取值區(qū)間為75.0~105.0 m2/人，允許調整幅度為+0.1 ~+15.0m2/人，因此規(guī)劃人均城市建設用地指標可選79.7~ 94.7 m2/人。

　　3 河北省邯鄲市

　　其所處地域為Ⅱ氣候分區(qū)，現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模93.2m2/人，規(guī)劃期末常住人口規(guī)模為200.0萬人。對照表3.3.2-1，規(guī)劃人均城市建設用地取值區(qū)間為80.0 ~110.0 m2/人，允許調整幅度為-5.0 ~+15.0m2/人，因此規(guī)劃人均城市建設用地指標可選88.2 ~ 108.2 m2/人。

　　4 安徽省淮北市

　　其所處地域為Ⅱ氣候分區(qū)，現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模96.8m2/人，規(guī)劃期末常住人口規(guī)模為94.0萬人。對照表3.3.2-1，規(guī)劃人均城市建設用地取值區(qū)間為90.0 ~ 110.0 m2/人，允許調整幅度為-10.0 ~ +10.0m2/人，因此規(guī)劃人均城市建設用地指標可選90.0 ~ 106.8 m2/人。

　　5 陜西省晉中市

　　其所處地域為Ⅱ氣候分區(qū)，現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模110.2m2/人，規(guī)劃期末常住人口規(guī)模為49.0萬人。對照表3.3.2-1，規(guī)劃人均城市建設用地取值區(qū)間為95.0 ~ 115.0 m2/人，允許調整幅度為-15.0 ~ -0.1m2/人，因此規(guī)劃人均城市建設用地指標可選95.2 ~ 110.2 m2/人。

　　6 河南省沁陽市

　　其所處地域為Ⅱ氣候分區(qū)，現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模118.0m2/人，規(guī)劃期末常住人口規(guī)模為20.0萬人。對照表3.3.2-1，規(guī)劃人均城市建設用地取值區(qū)間為<115.0 m2/人，允許調整幅度為<0.0m2/人，因此規(guī)劃人均城市建設用地指標須小于115.0m2/人。

　　7 湖南省衡陽市

　　其所處地域為Ⅲ氣候分區(qū)，現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模70.5m2/人，規(guī)劃期末常住人口規(guī)模為130.0萬人。對照表3.3.2-2，規(guī)劃人均城市建設用地取值區(qū)間為65.0 ~ 95.0 m2/人，允許調整幅度為+0.1 ~ +20.0m2/人，因此規(guī)劃人均城市建設用地指標可選70.5 ~ 90.5m2/人。

　　8 江西省南昌市

　　其所處地域為Ⅲ氣候分區(qū)，現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模79.2m2/人，規(guī)劃期末常住人口規(guī)模為280.0萬人。對照表3.3.2-2，規(guī)劃人均城市建設用地取值區(qū)間為75.0 ~ 100.0 m2/人，允許調整幅度為-5.0 ~ +15.0m2/人，因此規(guī)劃人均城市建設用地指標可選75.0 ~ 94.2 m2/人。

　　9 湖南省湘鄉(xiāng)市

　　其所處地域為Ⅲ氣候分區(qū)，現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模87.8m2/人，規(guī)劃期末常住人口規(guī)模為28.0萬人。對照表3.3.2-2，規(guī)劃人均城市建設用地取值區(qū)間為80.0 ~ 105.0 m2/人，允許調整幅度為-10.0 ~ +15.0m2/人，因此規(guī)劃人均城市建設用地指標可選80.0 ~ 102.8 m2/人。

　　10 廣東省清遠市

　　其所處地域為Ⅳ氣候分區(qū)，現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模95.0m2/人，規(guī)劃期末常住人口規(guī)模為95.0萬人。對照表3.3.2-2，規(guī)劃人均城市建設用地取值區(qū)間為85.0 ~ 105.0 m2/人，允許調整幅度為-15.0 ~ +5.0m2/人，因此規(guī)劃人均城市建設用地指標可選85.0 ~ 100.0m2/人。

　　11 云南省開遠市

　　其所處地域為Ⅴ氣候分區(qū)，現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模114.6m2/人，規(guī)劃期末常住人口規(guī)模為28.0萬人。對照表3.3.2-2，規(guī)劃人均城市建設用地取值區(qū)間為90.0 ~ 110.0 m2/人，允許調整幅度為-20.0 ~ -0.1m2/人，因此規(guī)劃人均城市建設用地指標可選94.6 ~ 110.0 m2/人。

　　12 江蘇省泰州市

　　其所處地域為Ⅲ氣候分區(qū)，現(xiàn)狀人均城市建設用地規(guī)模119.2m2/人，規(guī)劃期末常住人口規(guī)模為75.0萬人。對照表3.3.2-2，規(guī)劃人均城市建設用地取值區(qū)間為<110.0 m2/人，允許調整幅度為<0.0m2/人，因此規(guī)劃人均城市建設用地指標須小于110.0m2/人。

　　4.2.4 本條文屬于強制性條文。我國幅員遼闊，城市之間的差異性較大。既有內蒙、西藏、青海、新疆等邊遠地區(qū)及少數民族地區(qū)中不少城市，地多人少，經濟水平低，具有不同的民族生活習俗，也有一些山地城市，地少人多，還存在個別特殊原因的城市，如人口較少的工礦及工業(yè)基地、風景旅游城市等。因此，這些城市可根據實際情況，本著“合理用地、節(jié)約用地、保證用地”的原則，由上級主管部門組織專門論證，確定其規(guī)劃人均城市建設用地規(guī)模。允許其下限可以適度下調，低于65.0 m2/人，但上限不應超過150.0 m2/人。

　　4.2.5 本條文屬于強制性條文。本標準是編制和修訂城市總體規(guī)劃時作為遠期規(guī)劃城市建設用地的控制性標準，但不是近期規(guī)劃建設的標準，也不是詳細規(guī)劃的標準。科學合理的城市建設用地標準，不僅可以引導城市節(jié)約集約使用土地，提高土地的利用率，防止城市在發(fā)展用地上的盲目性，而且對于城市的合理布局，節(jié)省城市基礎設施的投資，節(jié)約能源，減少運輸和整個城市的經營管理費用，都具有重要意義。

　　4.3 規(guī)劃人均單項城市建設用地標準

　　4.3.1 本條文屬于強制性條文。建設部政策研究中心《全面建設小康社會居住目標研究》中提出2020年城鎮(zhèn)人均住房建筑面積35.0m2/人?？紤]到今后70%以上人口將居住在90.0m2以下的政策性住房中，按一戶三口計算，這部分人均住房建筑面積30.0 m2/人左右，考慮到部分大戶型的繼續(xù)存在，因此人均住房建筑面積在30.0 m2/人的基礎上適度提高，因此可以看出，建設部政策研究中心提出的35.0 m2/人的人均住房建筑面積是恰當的。

　　另外，當經濟發(fā)展到一定程度，人均住房建筑面積的增加不會是無限的，將放慢增長速度，住房面積保持一個恒定的水平，居住水平改善的重點將由單純的提高住房面積轉變?yōu)樘岣呔幼∑焚|，因此從這點出發(fā)，2030年35.0 m2/人的人均住房建筑面積也是恰當的。

　　為了與人均城市建設用地的氣候分區(qū)保持一致，人均居住用地也按照Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ以及Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ分為兩類。

　　按照《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范(GB 50180-93)》中第5.0.6.2條關于住宅建筑面積凈密度最大值的規(guī)定，推導出最少的人均住宅用地面積如下：

　　表6 人均住宅用地面積(m2/人)

　　根據住宅用地最多占居住區(qū)用地的60%，可以得出人均居住區(qū)用地最小值如下：

　　表7 人均居住區(qū)用地面積計算(m2/人)

　　可以看出，該指標大于《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范(GB 50180―93)》中的人均居住區(qū)用地控制指標，《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范(GB 50180―93)》大多用于詳細規(guī)劃階段，而《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》用于總體規(guī)劃，本版標準期限為2030年，也遠于詳細規(guī)劃，因此指標的出入屬于正常情況。

　　根據上表，由于城市中均以多層、高層為主，一般小城市多以多層為主，人均居住面積會較大，但由于經濟發(fā)展水平限制，人均住宅建筑面積有可能達不到35.0 m2/人的標準，而大城市以中高層為主，人均居住面積會較小，因此指標在綜合考慮表7中多層、中高層人均居住區(qū)用地指標的前提下給出，具體如下：

　　表8 人均居住區(qū)用地面積最低值歸總(m2/人)

　　以上居住區(qū)的概念是沿襲了上版國標的分類標準，本版國標在上版國標的基礎上將中小學從居住用地中取出。

　　根據《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范(GB 50180―93)》，人均教育用地1.0 ~ 2.4 m2/人，按照2.0m2/人的人均教育用地面積計算，因此在上表的基礎上換算出人均居住用地指標。

　　4.3.2 本條文屬于強制性條文?！冻鞘泄苍O施規(guī)劃規(guī)范(GB50442-2008)》中對于原版國標中每類公共設施用地的人均指標均作了詳細的規(guī)定。本輪修訂對公共管理與公共服務用地人均標準的提出，基于該標準的研究成果。

　　《城市公共設施規(guī)劃規(guī)范(GB50442-2008)》中規(guī)定行政辦公用地最低0.8m2/人，商業(yè)金融用地最低3.3m2/人，文化娛樂用地最低0.8m2/人，體育用地最低0.6m2/人，醫(yī)療衛(wèi)生用地最低0.6m2/人，教育科研設計用地最低2.5m2/人，社會福利用地最低0.2m2/人，并規(guī)定公益性文化娛樂設施規(guī)劃用地比例不得低于文化娛樂設施規(guī)劃用地比例的80%。

　　在本輪修訂中將中小學用地納入公共管理與公共服務用地，根據《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范(GB 50180-93)》，人均教育用地1.0 ~ 2.4 m2/人，因此按照至少1.0m2/人的人均中小學用地面積計入。

　　在本輪修訂中商業(yè)金融業(yè)用地歸入商業(yè)服務業(yè)設施用地，而其他各類用地均有部分歸入商業(yè)服務業(yè)設施用地，部分歸入公共管理與公共服務用地。因此在上述標準中不計商業(yè)金融業(yè)用地，而將文化娛樂用地按照80%計入，得出其和為5.84 m2/人。

　　考慮到其中尚有少量的行政辦公用地、體育用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地以及教育科研設計用地應當歸入商業(yè)服務業(yè)設施用地，因此最終人均公共管理與公共服務用地按照5.5 m2/人控制。

　　4.3.3 本條文屬于強制性條文。交通設施用地分為城市道路用地、軌道交通線路用地、綜合交通樞紐用地、交通場站用地以及其他交通設施用地四個中類。

　　城市道路用地根據路網密度與紅線寬度的乘積計算出道路用地占城市建設用地的比重，再乘以人均城市用地面積，得出人均城市道路用地標準。

　　一般而言，快速路、主干路的道路網間距為800~1200m，因此可以計算出快速路、主干路合計的道路網密度在1.7~2.5km/km2，按照大城市快速路：主干路：次干路：支路的長度比為1:2:3:6;中等城市主干路：次干路：支路的長度比為1:1.2:3來計算，得出道路網密度(km/km2)如下：

　　按照《城市道路交通規(guī)劃設計規(guī)范(GB 50220-95)》的紅線寬度規(guī)定，乘以上表中的道路網密度之后得出道路面積占總用地的比重(%)，如下：

　　表10 道路面積占總用地的比重(%)

　　根據統(tǒng)計，人均城市建設用地規(guī)模大城市多集中于90.0 ~ 100.0m2/人，中等城市多集中于95.0 ~ 110.0m2/人，小城市多集中于100.0 ~ 120.0m2/人，因此得出人均城市道路用地標準大城市15.0-40.5m2/人，中等城市18.7-42.1m2/人，小城市11.1-39.6 m2/人。由于大中城市往往立體交通方式較多，實際人均城市道路面積往往達不到該標準，因此最終建議人均城市道路面積按照最低11.0m2/人控制。

　　交通場站用地包括公共交通設施用地以及社會停車場用地。公共交通按照《關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(建城〔2004〕38號)》的相關要求，大城市按照20標臺/萬人，中等城市按照10標臺/萬人，小城市按照8標臺/萬人取值，平均每臺標車的占用面積大城市一般在200 m2/標臺左右，而中等城市或者人口相對較少的大城市高的達到300 m2/標臺，因此人均公共交通面積0.24~0.4m2/人。城市公共停車場用地總面積按照《城市道路交通規(guī)劃設計規(guī)范(GB 50220-95)》中規(guī)定的0.8~1.0m2/人計算。因此交通場站用地建議按照最低人均1 m2/人控制。

　　綜合交通樞紐用地包括鐵路客貨運站、公路長途客貨運站、港口客運碼頭、公交樞紐及其附屬用地。但所有這些用地的人均值并不高，可以忽略不計。軌道交通線路用地、其他交通設施用地中無必須保障的用地。

　　因此人均交通設施用地規(guī)模最低不應小于12.0m2/人。另外，考慮到200萬人口以上的特大城市軌道交通等建設的需要，因此其人均交通設施用地規(guī)模低限應在12.0m2/人的基礎上酌情提高。

　　4.3.4 本條文屬于強制性條文?，F(xiàn)在人均城市建設用地指標不足75m2/人的城市較少，因此在《城市綠化規(guī)劃建設指標的規(guī)定》中采用第三條中的后兩類標準，到2010年應不少于7m2/人。因此2030年的標準肯定要大于7m2/人?！秶覉@林城市標準》中規(guī)定的園林城市人均公共綠地最低值在6.0 ~ 8.0 m2/人之間。2007年制定的《國家生態(tài)園林城市標準》12m2/人應該是今后城市努力要達到的一個目標。同時考慮到與上版國標規(guī)劃期限的不同(上版國標的規(guī)劃期限為2020年，本版國標的規(guī)劃期限為2030年)，為了避免大廣場的建設，同時為了維護好城市良好的生態(tài)環(huán)境，因此以10m2/人作為人均綠地控制的低限，以8m2/人作為人均公園綠地控制的低限。

　　4.3.5 本條文屬于強制性條文。本標準是編制和修訂城市總體規(guī)劃時作為遠期規(guī)劃單項城市建設用地的控制性標準，但不是近期規(guī)劃建設的標準，也不是詳細規(guī)劃的標準?？茖W合理的單項城市建設用地標準，可以引導城市節(jié)約集約使用土地，提高土地的利用率，防止城市在發(fā)展用地上的盲目性，促進城市合理布局，使得每個居民所必需的基本居住、公共服務、交通、綠化權利得到保障。

　　自1990年頒布《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準(GBJ 137-90)》以來，單項人均城市建設用地指標一直作為我國控制城市建設用地發(fā)展的重要手段之一。但隨著經濟水平的提高以及過去研究、實踐成果的逐步完善，有必要對于單項人均城市建設用地指標進行修訂。本次修訂對于單項人均城市建設用地指標只提出低限標準，以保障居民所必需的用地。

　　考慮到由于城市性質的差異所導致的城市人均工業(yè)用地之間的差異性，同時考慮到工業(yè)用地規(guī)模應當與工業(yè)就業(yè)人口以及工業(yè)類型相關，而不是與常住人口規(guī)模相關，因此本次修訂不再提出人均工業(yè)用地指標。考慮到對于保障居民文化、教育、體育、衛(wèi)生等基本需求的要求，本次修訂中增加人均公共管理與公共服務用地的指標。

　　4.4 規(guī)劃城市建設用地結構

　　4.4.1 城市建設用地結構是指城市各大類用地與建設用地的比例關系。從城