申論熱點：我國當前環(huán)境保護的一些思考

      我國仍然處于社會主義初級階段，這是我們研究中國環(huán)境保護戰(zhàn)略和政策的立足點。強調社會主義初級階段，并不是要對環(huán)境污染放任自流、不管不問，也不是要脫離實際、急于求成，而是把它作為推進生態(tài)文明建設的依據，一切從實際出發(fā)，客觀總結歷史經驗教訓，準確判斷當前形勢，采取切實可行的措施，促進人與自然的和諧發(fā)展。

　　一、我國走過了一條“穿越環(huán)境高山”之路

　　改革開放30年來，我國經濟發(fā)展取得舉世矚目的成就，但也付出過大的資源環(huán)境代價：20世紀70年代出現局部污染，80年代城市河段和大氣污染加重，90年代后呈擴大態(tài)勢。伴隨新的一輪高速增長，污染物排放總量居高不下，大大超出環(huán)境容量；環(huán)境質量整體在惡化，情景令人憂慮；污染事件不斷出現，具有高發(fā)特征。一些新的或隱性問題逐步顯現，外來物種入侵成為一個新的緊迫生態(tài)問題。我國平均大約兩天就發(fā)生一起環(huán)境污染事件。2004年的沱江污染、2005年的松花江污染、2007年的太湖藍藻暴發(fā)等，影響程度之大、范圍之廣前所未有。過去10年間，全國環(huán)境投訴信件由每年幾萬封猛增到60多萬封，成為環(huán)境質量下降的佐證。近年來因環(huán)境引發(fā)的群體性事件以每年29%的速度遞增。環(huán)境污染已成為影響社會和諧的一個重要因素。

　　經常聽到環(huán)保老師、國外歸來人士，在做環(huán)境狀態(tài)的國內外對比。其結論大致是：國外無論是自然風光還是人造景觀都很好；而我們的環(huán)境一塌糊涂。這種說法并非沒有道理，在某種程度上反映的也是事實。大多數人都知道這樣一個事實，發(fā)達國家的環(huán)境好，是后天修復或改善的結果；在他們工業(yè)化過程中也經歷了污染嚴重的階段，20世紀60年代的“八大公害”、80年代的新“八大公害”就是例證。地球日就是為紀念1970年4月22日數千美國人上街游行要求保護環(huán)境設立的。用我們快速工業(yè)化階段的環(huán)境狀況與發(fā)達國家相比，愿望是好的，但存在不可比因素。

　　從某種意義上說，我國重點城市和地區(qū)環(huán)境治理是在污染嚴重到一定程度后才開始的，并沒有完全繞開“先污染后治理”的老路。作為一種對比，我們分析了不同時期世界銀行老師、中科院、環(huán)科院和綠色GDP老師組的數據發(fā)現，我國因環(huán)境污染造成的經濟損失相當于國內生產總值的3%～8%，與發(fā)達國家同期相比并不是最高的。發(fā)達國家在工業(yè)化階段環(huán)境污染損失在10%以上，最高在15%以上。數據說明，我國走了一條“穿越環(huán)境高山”之路。穿越環(huán)境高山并不是說只有增長沒有污染，而是說污染物排放強度與發(fā)達國家同期相比下降了。用“倒U形”理論表述就是，污染物排放強度峰值沒有原先那么大了，但也不是一條直線，因為發(fā)展本身是一個多目標非線性的過程。說走了一條“穿越環(huán)境高山”之路，并不是說我國目前的環(huán)境污染還不夠重；相反污染已經到了不可忽視的程度。出現“老板發(fā)財、群眾受害、政府埋單”的現象，實際上也是對環(huán)境保護的制度設計和改善提出了要求。

　　二、準確判斷環(huán)境形勢是制定環(huán)境戰(zhàn)略和政策的基礎

　　我國現階段面臨的環(huán)境問題，既是經濟高速增長的產物，也是經濟發(fā)展不夠的表現。我國走了一條跨越式的發(fā)展道路，發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現的環(huán)境問題在我國也集中出現，環(huán)境污染呈現結構型、復合型、壓縮型特點。如果說生態(tài)破壞與我國歷史上農業(yè)過度開發(fā)有關，環(huán)境污染則是工業(yè)化的直接結果。發(fā)展與保護是一對矛盾，發(fā)展快了會污染環(huán)境，環(huán)境投入多了會影響發(fā)展，這就需要我們把握一個合適的“度”，需要我們取舍。

　　對我國未來的環(huán)境形勢判斷，國內有兩種截然不同的聲音：有老師認為還沒有到平衡點（如吳敬璉先生），也有人認為拐點已經出現。本人認為，從發(fā)展階段、人均收入、技術水平、發(fā)展方式等方面分析，還得不到出現環(huán)境拐點的結論。到2020年，仍將是我國城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展階段，也是環(huán)境保護的攻堅階段，我們應該做好打“持久戰(zhàn)”的準備。世紀之交的太湖治理“零點行動”，說明我國的環(huán)境污染不是一個工程所能解決的。2007年太湖藍藻的不期而至，也揭示了環(huán)境保護的長期性和艱巨性。雖然我國一些污染物（如SO2）排放可能出現階段性峰值，但大多數污染物排放總量仍將增長，除非我國不再發(fā)展，但這并不是中央提出的“又好又快”和“第一要務”的本意。

　　我國是一個發(fā)展中的大國，經濟發(fā)展大量消耗資源排放廢物有其必然性，因為沒有資源消耗就不可能建設起基礎設施。消耗資源就要產生和排放廢物，因為現在的技術還不能使資源完全轉化為有用的產品，即使將來也辦不到。環(huán)境變化是一個緩慢的過程，這是自然規(guī)律，欲速則不達。當然，我國發(fā)展到初步小康這個階段，不能再靠拼資源拼環(huán)境粗放發(fā)展了，必須走資源消耗少、環(huán)境污染輕的新型發(fā)展道路，必須是又好又快的發(fā)展。否則，生活富裕了，有房住、有車開了，卻生活在骯臟的空氣里，喝不到干凈的水，吃不上安全的食品，就與發(fā)展本意背離了。從這個意義上說，樹立科學的發(fā)展觀和政績觀，實現全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，應當也必須成為各級政府的第一要務。

      三、環(huán)境保護應放在我國發(fā)展的總體戰(zhàn)略中加以統(tǒng)籌解決

　　環(huán)境問題歸根到底是發(fā)展問題，是發(fā)展的代價或成本。環(huán)境問題要用發(fā)展的辦法而不是停止發(fā)展的辦法來解決。我國環(huán)境保護的原則應當是，以最小的資源環(huán)境代價發(fā)展經濟，以最小的社會經濟成本保護環(huán)境，既不能過分追求經濟高速增長污染環(huán)境，也不能過分強調環(huán)境優(yōu)先限制發(fā)展，延緩現代化進程。

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  　　環(huán)境保護的目標應當是，堅持以人為本的科學發(fā)展觀，加快生態(tài)文明建設步伐，遏制環(huán)境整體惡化趨勢，以免未來治理付出更大代價，使重點城市和地區(qū)的環(huán)境質量明顯改善。正確處理近期利益和長遠利益、局部利益和全局利益的關系，實現人與自然和諧發(fā)展。我國幅員遼闊，發(fā)展水平、環(huán)境容量、對環(huán)境質量的可接受程度等存在較大差異，要求我們在制定環(huán)境政策和重點時因地制宜，有所為有所不為，考慮城鄉(xiāng)之間、工農業(yè)之間的差異，盡量避免一刀切。
  
  　　不同區(qū)域環(huán)境保護的重點應有側重。根據“十一五”規(guī)劃綱要中的四類功能區(qū)定位，明確優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等功能區(qū)的開發(fā)許可，規(guī)范開發(fā)秩序。西部地區(qū)應避免東部早期“村村點火”式的發(fā)展，保護自然生態(tài)環(huán)境，退耕還林還草，控制荒漠化。在東南沿海地區(qū)，應繼續(xù)抓好工業(yè)污染防治，嚴格執(zhí)行環(huán)境法規(guī)和標準，狠抓各項環(huán)保措施的落實，率先走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。
  
  　　重視城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境保護。農村應推廣使用無公害農藥，減少農藥在糧食上的殘留；提高化肥的使用效率，防止水體富營養(yǎng)化；將扶貧脫困和生態(tài)建設有機地結合起來，發(fā)展秸稈氣化等可再生能源，減輕環(huán)境壓力。城市環(huán)境污染將是未來較長一段時間內必須解決的問題，重點要防治大氣和河道污染，降低大氣污染導致的哮喘病發(fā)病率，提高群眾的健康水平；建設“零排放社區(qū)”、“生態(tài)工業(yè)園”，實現社會效益、經濟效益和環(huán)境效益的有機統(tǒng)一。
  
  　　促進產業(yè)生態(tài)化。把環(huán)境作為經濟結構調整和增長方式轉變的重要措施。嚴格執(zhí)行各項產業(yè)政策、環(huán)保法規(guī)和標準，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級，加快發(fā)展先進制造業(yè)、高新技術產業(yè)和現代服務業(yè)；淘汰高消耗、高排放、低效益的生產能力，嚴禁新上浪費資源、污染環(huán)境的項目，形成有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的產業(yè)結構。推進節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材和資源綜合利用，施行清潔生產，發(fā)展循環(huán)經濟，從源頭減少廢物的產生和排放；大力發(fā)展環(huán)境服務業(yè)，運用相生相克的生物學原理，采用經濟適用的濕地、氧化塘等方法處理污水，減輕經濟發(fā)展的資源環(huán)境壓力。
  
  　　四、更多地采用制度安排和經濟手段治理環(huán)境污染
  
  　　發(fā)達國家對環(huán)境保護的認識是逐步深化的，污染問題總體上依靠制度設計來解決，有些污染物的治理取決于技術進步，并沒有一個萬能的模式。一些發(fā)達國家采取強制性的措施解決環(huán)境污染問題，實踐證明在很多情況下收效甚微。目前，發(fā)達國家已經將環(huán)境保護作為經濟社會發(fā)展的目標之一，從生產和設計的源頭就重視提高資源效率，減少廢物排放。大多數發(fā)展中國家仍然采取被動應對的“末端治理”，污染者則將環(huán)境保護看作是政府強制性的行政手段。1992年聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會后，世界各國紛紛采用經濟手段保護環(huán)境，達到了預期效果。運用經濟手段的核心是把環(huán)境保護的成本內在化，調整有關各方的利益關系，減少企業(yè)活動的外部不經濟，通過轉嫁污染治理成本獲取額外利潤。
  
  　　不能說我國不重視環(huán)境保護，不能說我國環(huán)保理念和制度比國外落后多少。從1972年參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議起，經過幾代人的努力，我國已建立了一系列的環(huán)保法規(guī)、標準、政策、制度以及必要的執(zhí)法隊伍。從東部地區(qū)環(huán)境污染治理的實踐看，不論規(guī)模要求所有企業(yè)都“三同時”，留有計劃經濟的痕跡，既不現實又不經濟，應修改為“污染者付費”制度。在重視制度建設的同時，尤其要注重制度的執(zhí)行?，F行環(huán)境質量公告制度，不僅使公眾有了環(huán)境知情權，也起到了很好的輿論監(jiān)督作用，應長期堅持，并增加環(huán)境事件的信息披露。針對環(huán)境訴訟沒人受理的現實，建立環(huán)境民事和行政公訴制度，使污染受害者得到補償，使污染造成者受到懲罰。對于因決策失誤、監(jiān)管不力等原因造成重大環(huán)境污染事故的，應當追究責任。
  
  　　五、研究提出我國環(huán)境保護的“技術路線圖”，而不能從國外照搬
  
  　　發(fā)達國家在處理環(huán)境與發(fā)展問題上積累了大量經驗，值得借鑒。另一方面，從發(fā)達國家工業(yè)化時的環(huán)境公害，到亞洲各國的環(huán)境污染，說明解決快速發(fā)展階段的環(huán)境污染問題并沒有“技術路線圖”。更主要的是，我國環(huán)境保護戰(zhàn)略和“技術路線圖”不能從國外照搬，因為工業(yè)化的內外部條件不同：我國人口眾多而不是西方工業(yè)化時的不足1.5億，我國的人均資源不足又不能從外部廉價獲得，我國流域綜合治理不需要眾多國家的協(xié)調等。綜合考慮產業(yè)結構、人口數量和就業(yè)、技術水平、發(fā)展與保護的平衡等因素，制定出我國的環(huán)境戰(zhàn)略和政策才能事半功倍。
  
  　　當前，我們應重點解決那些迫切要解決的，帶有全局性、方向性和基礎性的環(huán)境問題，尤其要加強與人體健康有關的問題研究。如果不將人體健康和生態(tài)安全作為環(huán)境保護的主要目標，環(huán)境保護也就失去了必要和原有意義。開展水體、大氣、土壤、噪聲、固體廢物、農業(yè)面源等污染防治。幫助中小企業(yè)解決清潔生產和污染治理難題，而不僅僅是關閉他們增加就業(yè)壓力。最近國家啟動土壤污染調查、污染源調查等重大項目，說明我國需要與時俱進地做好環(huán)境保護的基礎性工作，為總量控制等環(huán)境政策的實施奠定堅實基礎。開展全球環(huán)境研究，減少二氧化硫和溫室氣體排放對我國經濟社會發(fā)展的不利影響。鼓勵以企業(yè)為主體、高等院校、科研院所參與的聯(lián)合攻關，開展技術示范和成果推廣，切實提高我國環(huán)境保護的科技含量。
  
  　　用產業(yè)化的辦法治理環(huán)境。在環(huán)保設施的建設、運營和服務上，推進系統(tǒng)化、標準化、生態(tài)化、市場化、社會化等方面的工作。我國大型環(huán)保設備以進口為主，應在引進、消化、吸收的基礎上，開發(fā)生產具有自主產權的大型設備和裝備，加快國產化步伐。因地制宜，培育各具特色的環(huán)保產業(yè)。例如，東北地區(qū)機械裝備制造能力強，應挖掘現有加工能力，生產大型環(huán)保機械、設備或裝備。加強市場監(jiān)管，打破地方保護，促進公平競爭，培育一批有競爭力的環(huán)保企業(yè)和企業(yè)集團。政府要為環(huán)保產業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造必要的外部條件。由于治污企業(yè)的相對壟斷地位，在批準、核定排污收費價格時，既要保證民間投資者能夠還本付息并有所盈利，又不能加重排污企業(yè)的負擔，排污收費價格不宜定得太高。因此，民間投資者的盈利就必須有政府的政策優(yōu)惠，包括土地價格、稅收和其他方面的優(yōu)惠。在地方政府財政能力有限的情況下，可以拓寬渠道，如發(fā)行市政債券，引入民間資本等，把政策優(yōu)惠轉變?yōu)橹挝燮髽I(yè)的盈利，并按實際需要提取折舊和大修理費用，提高污染治理設施的運營效率，為環(huán)保產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供保證。
  
  　　六、積極動員全社會投身于兩型社會和生態(tài)文明建設
  
  　　環(huán)境保護是經濟學上典型的外部性問題，需要政府發(fā)揮作用，彌補“市場失靈”。環(huán)境保護國策確立以后，能否執(zhí)行以及環(huán)境績效怎樣，干部是決定的因素。經驗證明，沒有領導特別是“一把手”的重視，再好的環(huán)保措施也難以落實。因此，應明確地方政府對環(huán)境負總責，將環(huán)保目標納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃和政績考核指標，減少“以鄰為壑”排放污水等行為的發(fā)生。雖然我國早將環(huán)境保護確定為基本國策，“一票否決”也納入了對干部的考核，但以“速度論英雄”問題仍然存在，把發(fā)展片面理解為GDP的問題仍然存在。因此，應通過宣傳教育，使決策者特別是“一把手”認識到環(huán)境的重要性，認識到保護環(huán)境就是保護生產力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產力。只有這樣，才能切實扭轉我國環(huán)境質量整體下降的局面。
  
  　　環(huán)境保護需要公眾參與，需要全民行動。近年來的公民環(huán)境意識調查顯示，超過半數的人希望有一個好的環(huán)境，但又不愿意為環(huán)境保護付出努力。相對于“物質”的日益豐富，環(huán)保意識則相當“貧乏”。因此，要充分運用各種媒體，廣泛開展環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展思想教育，發(fā)揮環(huán)境NGO作用，加強環(huán)境保護的能力建設。同時發(fā)揮公眾對環(huán)境保護的監(jiān)督作用，形成環(huán)境保護的長效機制。

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