下一步醫(yī)改重點應是公共衛(wèi)生改革

　　“公共衛(wèi)生改革迫在眉睫，下一波醫(yī)改的高峰應該是公共衛(wèi)生改革?！?8日，在“中國公共衛(wèi)生應急管理頂層設(shè)計研討會”上，中國疾病預防控制中心流行病學首席老師曾光說。

　　國務院應急管理老師組組長閃淳昌在研討會上也表示，我國一直強調(diào)安全第一，預防為主。在下一步醫(yī)改頂層設(shè)計中，應把公共衛(wèi)生放到更加突出的位置，由舉國救災向舉國減災轉(zhuǎn)變。

　　清華大學公共管理學院、社會科學文獻出版社18日共同在京發(fā)布《防控“甲流”――中國內(nèi)地甲型h1n1流感防控》報告。這是我國首次嘗試針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理過程進行老師綜合評估。

　　該報告也建議，進一步修訂《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》等法律及相關(guān)應急預案，強化突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力建設(shè)。

　　公共衛(wèi)生面臨諸多挑戰(zhàn)

　　據(jù)主辦方介紹，該報告是在2009年《我國內(nèi)地甲型h1n1流感防控工作老師綜合評估報告》的基礎(chǔ)上整理完成的。

　　受原國家甲型h1n1流感聯(lián)防聯(lián)控工作機制牽頭單位衛(wèi)生部(現(xiàn)國家衛(wèi)生和計劃生育委員會)委托，曾光與清華大學公共管理學院院長薛瀾共同擔任了評估工作的首席老師。

　　薛瀾介紹，2009年我國對甲流感的防控有效延緩了疫情，形成較明顯的“中國平臺”，對甲流感的疫情防控投入收益良好，有效保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行。我國對甲流感的體現(xiàn)了以人為本，積極負責，應對策略廣受認可，政府公信力和國際形象顯著提升。對甲流感的歷經(jīng)實戰(zhàn)檢驗，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對能力顯著提升，也為未來應對可能出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了重要的啟示和借鑒。

　　曾光表示，但目前中國公共衛(wèi)生仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，包括伴隨人口老齡化和行為生活方式而增多的慢性病、艾滋病、精神病;經(jīng)濟發(fā)展伴生的重大問題如霧霾、pm2.5等;整個地球村的風險，如臺風、地震、核泄漏、脊灰、新冠狀病毒等;食品、藥品安全方面的隱患，如地溝油、含鉻制藥膠囊。

　　此外，h7n9禽流感等聯(lián)防聯(lián)控有難度;“黃金大米事件”暴露的倫理學是軟肋;執(zhí)行煙草框架公約受質(zhì)疑;康泰乙肝疫苗接種風波引發(fā)的公信力受挑戰(zhàn);公共衛(wèi)生被邊緣化;重大公共衛(wèi)生專項巨資投入效果甚微等。

　　“我國在醫(yī)改政策中，對醫(yī)院的關(guān)注遠遠多于對公共衛(wèi)生的關(guān)注?！敝袊t(yī)學科學院醫(yī)學信息研究所所長代濤說，目前重治療，輕預防;重技術(shù)，輕政策;重證據(jù)，輕把證據(jù)轉(zhuǎn)化為政策和決策，我國目前醫(yī)療體制所面臨的問題，很多是制度和政策問題引起的。

　　報告介紹，我國尚缺乏突發(fā)事件從預警階段到響應階段、平時狀態(tài)與戰(zhàn)時狀態(tài)轉(zhuǎn)變的進入和退出程序等相關(guān)明確規(guī)定，沒有具體操作性的規(guī)范，因此在實踐中較難把握應急響應啟動和退出的時機、應急響應的工作程序以及多部門參與的具體規(guī)范等，影響了應急處置效率的進一步提高。

　　“從應對甲流感疫情的過程來看，受地方行政壓力的影響，基層單位過度反應的現(xiàn)象也不同程度地存在。”報告介紹，如部分基層醫(yī)療部門反映某些地方盲目追求“零死亡”的要求缺乏科學性，給基層和相關(guān)醫(yī)療人員造成不必要的壓力。

　　評估工作組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在甲流感防控過程中，仍存在部分政策措施的法律依據(jù)不足的現(xiàn)象。如把甲流感疫情從甲類管理回調(diào)到乙類管理的過程不夠規(guī)范，給地方落實政策造成偏差。

　　同時，在甲流感疫情防控過程中，一些地方仍存在政府應急處理權(quán)限的制度化和規(guī)范化不夠的問題，如緊急征收、征用與補償?shù)某绦虿粔蛎鞔_。相關(guān)部委出臺的個別防控政策之間的連續(xù)性和一致性不足，文件下達不夠規(guī)范，甚至彼此相互沖突。

　　防控薄弱環(huán)節(jié)重視不足

　　“一發(fā)生重大公共衛(wèi)生災難，我國是不惜代價去防控?！遍W淳昌說，但事前的公共衛(wèi)生重視不夠，此外，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，科學決策的機制問題也突出。

　　評估工作組介紹，我國在應急預案體系建設(shè)依然存在一些問題。受WHO全球預案的影響，我國衛(wèi)生部原有流感大流行準備計劃和應急預案主要針對的是人感染高致病性H5N1禽流感導致的大流行，應用于對甲流感大流行的防控指導則明顯不完全適合。

　　在甲流感防控過程中，我國也存在資源儲備不足、地方政府采購的經(jīng)費撥付和防控補償政策不健全等問題。對大范圍流行性傳染病的醫(yī)療救治補償政策缺位。

　　在評估組抽樣調(diào)查的26所定點醫(yī)院中，僅有55%的醫(yī)院獲得政府補助，近84%的醫(yī)院為病例墊付了醫(yī)藥費，26所醫(yī)院總墊支費用高達1423.55萬元，平均每所醫(yī)院墊支約55萬元。截至目前，部分省份仍未解決定點醫(yī)療機構(gòu)墊支費用問題，一些地方甲流感疫苗采購經(jīng)費至今仍未撥付給疫苗企業(yè)。

　　曾光說，公共衛(wèi)生屬于國家的公共事業(yè)，同時具備公有、公平、公益、公開和公信的性質(zhì)，“但目前很多地方還沒有做到公有，也就做不到公平、公益。”

　　此外，大范圍流行性傳染病的醫(yī)藥儲備機制仍不健全，中央和地方二級醫(yī)藥儲備的相關(guān)制度建設(shè)和保障仍需進一步完善。在應急狀態(tài)下，相關(guān)部委對國家層面和地方層面的儲備信息掌握不完整。衛(wèi)生應急物資的儲備標準、儲備方式和種類不健全。

　　近年來，國家加大了對基礎(chǔ)公共衛(wèi)生服務的建設(shè)，但對于學校、大型建設(shè)工地、重要交通樞紐等防控薄弱環(huán)節(jié)的重視程度仍顯不足。

　　評估組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分重點部門、領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)人、財、物的應急儲備和準備不足，特別是基層防控人員缺乏，救治能力薄弱。

　　例如，教育部和教育廳局的負責衛(wèi)生行政人員和經(jīng)費都嚴重不足，難以承擔指導、監(jiān)測、檢查學生健康的艱巨任務。綜合性醫(yī)院在檢測、甄別和治療臨床傳染病例方面的能力仍需提高。

　　評估組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，甲流感防控中近90%的疾控機構(gòu)出現(xiàn)人力短缺，45%表示經(jīng)費短缺。欠發(fā)達地區(qū)醫(yī)療資源有限，設(shè)備設(shè)施、抗病毒藥物、防護用品嚴重不足，重癥監(jiān)護病房設(shè)施設(shè)備難以滿足重大傳染病醫(yī)療救治需要。在生命科學和醫(yī)學前沿研究、公共衛(wèi)生防控及應急管理等方面研究的投入力度不足。

　　經(jīng)過多年建設(shè)發(fā)展，我國流感監(jiān)測能力得到了提升，但各省(直轄市、自治區(qū))流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)仍不平衡，未形成全覆蓋、高質(zhì)量、流行病學和實驗室監(jiān)測為一體的監(jiān)測系統(tǒng)，特別是面向國際范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生信息和監(jiān)控體系尚未建立。

　　評估組表示，對現(xiàn)有監(jiān)測數(shù)據(jù)的深度分析與整合研判仍比較缺乏，對疫情發(fā)展的國際和國內(nèi)輿情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)仍需進一步強化。

　　目前，不同部門之間的信息收集和報送的內(nèi)容與標準相互交叉和不盡一致，給地方工作造成困難并增加了行政成本。

　　評估組介紹，我國已經(jīng)建立了疫情直報系統(tǒng)等疫情監(jiān)測的信息體系，但中國疾控中心和各級醫(yī)療機構(gòu)之間尚未建立信息的互聯(lián)互通與共享機制，特別是縣一級的基層單位，數(shù)據(jù)收集和報送體系建設(shè)薄弱，造成了決策和指揮基本都是單點操作，沒有形成網(wǎng)絡(luò)化和信息化，削弱了其對應急決策的支撐作用。

　　啟動公共衛(wèi)生改革頂層設(shè)計

　　上述報告認為，在甲流感防控過程中，以共同負責、部門聯(lián)動、協(xié)調(diào)溝通為主的聯(lián)防聯(lián)控工作機制發(fā)揮了十分重要的作用，但這一機制也因尚無明確具體的法律法規(guī)支撐，在地方層面的具體實踐中存在著權(quán)威性不足、職責不夠明確、決策協(xié)調(diào)力度不夠等局限性。

　　“同時，在地方層面如何充分發(fā)揮好原有常設(shè)應急體系(如各級政府及部門的應急管理辦公室)的作用，處理好其與聯(lián)防聯(lián)控工作機制下各相關(guān)部門之間的關(guān)系等，也都是我國此次甲流感防控過程中暴露出的亟待解決的問題?！眻蟾嬲f。

　　評估工作組和老師顧問組建議我國建立常設(shè)的跨部門國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮部，把聯(lián)防聯(lián)控這種創(chuàng)新的工作機制與現(xiàn)有的應急管理體制進行有機結(jié)合，使目前的聯(lián)防聯(lián)控工作機制成為應急指揮部的一種專門的決策與協(xié)調(diào)機制。

　　報告建議，指揮部辦公室設(shè)在國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，由其擔負召集人的職責，提供相關(guān)的業(yè)務指導與專業(yè)協(xié)調(diào)服務，并接受國務院應急管理辦公室的工作指導。根據(jù)不同程度的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，確定國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮機構(gòu)的響應級別和組織形式。

　　報告建議遵循分級負責、屬地管理的原則，進一步完善中央與地方或上級與下級間的應急管理各環(huán)節(jié)的權(quán)限與操作規(guī)范，適度下放有關(guān)疫情和事件的發(fā)布權(quán)，進一步增強疫情應對措施的及時性、針對性和靈活性。

　　同時，盡快修改傳染病防治法的有關(guān)條款及其實施細則，全面修訂國家流感大流行準備與應急預案，制定新發(fā)傳染病應急預案，規(guī)范應對新發(fā)傳染病的普遍性措施和流程。

　　報告修改和完善傳染病防治法及其實施細則，以便能夠?qū)琢鞲幸约捌渌愋偷囊咔檫M行可上可下的規(guī)范性管理;進一步修訂已有的衛(wèi)生部門流感大流行預案，逐步建立國家層面全方位、網(wǎng)絡(luò)化和協(xié)同化的流感大流行應急預案體系。各級政府應結(jié)合新醫(yī)改，制定切實可行的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對投入機制、儲備機制和資金補償機制。

　　報告建議以新醫(yī)改為契機，進一步鞏固擴大基本醫(yī)療保障覆蓋面，完善商業(yè)醫(yī)療保險機制，提高重大傳染病醫(yī)療保障水平。盡快在省市地方政府層面建立符合醫(yī)改政策的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對資金投入和補償機制，包括預付資金保證，確保應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件不受資金短缺的影響，保障各主體在參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對過程中的投入能夠得到合理補償。

　　“建立基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)穩(wěn)定長效的多渠道補償機制。同時，建立資金投入和補償?shù)母櫯c監(jiān)督機制?！眻蟾嫱瑫r建議對各級地方政府甲流感財政投入情況及相關(guān)醫(yī)院、疫苗企業(yè)等資金補償落實情況開展專項督察，提升政府公信力。

　　報告建議根據(jù)新醫(yī)改的要求，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的能力建設(shè)，有針對性地加強對學校、大型建設(shè)工地、重要交通樞紐等薄弱環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)測與防控的投入，尤其要加大對各類學校衛(wèi)生宣傳與教育投入力度，理順學校公共衛(wèi)生管理機制。加大對欠發(fā)達地區(qū)的醫(yī)療基礎(chǔ)建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面的扶持力度。在加強基礎(chǔ)醫(yī)學領(lǐng)域研究的同時，加大對前沿領(lǐng)域研究的投入力度。

　　曾光對記者表示，我國傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生觀念要更新，應面向未來，明確公共衛(wèi)生的任務需求，啟動公共衛(wèi)生改革的頂層設(shè)計，繪制公共衛(wèi)生改革的路線圖。

來源：第一財經(jīng)日報

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