水利水電工程師考試輔導(dǎo)：傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理體制的問題及對策

隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)條件下水利工程建設(shè)的需要，必須向?qū)I(yè)化建設(shè)管理體制轉(zhuǎn)變。

1 傳統(tǒng)建設(shè)管理模式的特點(diǎn)及弊端

(1)建設(shè)項(xiàng)目投資主體單一，缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。水利建設(shè)項(xiàng)目大多數(shù)是非盈利的公益性項(xiàng)目，如防洪、排澇、水土保持工程等，一些項(xiàng)目雖然也有收益，但難以收回投資或投資回收期較長。水利建設(shè)項(xiàng)目的公共物品屬性決定了投資主體是國家，管理體制是政府主導(dǎo)下的外在制度安排[1]。政府運(yùn)用財(cái)政資金以撥款方式建設(shè)水利項(xiàng)目，但在整個建設(shè)過程中，沒有一個相應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)代表政府來履行管理和監(jiān)督責(zé)任，而是由項(xiàng)目單位臨時(shí)組建“指揮部”等非法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)。項(xiàng)目單位不承擔(dān)籌措和運(yùn)作資金的責(zé)任，使項(xiàng)目投資難以得到有效控制，給水利公益性投資項(xiàng)目的全局平衡和計(jì)劃安排造成很大難度。

(2)項(xiàng)目建設(shè)管理班子組建方式不合理。傳統(tǒng)水利建設(shè)管理體制采用“一次性業(yè)主”，即一個項(xiàng)目設(shè)立一個管理班子，工程建成后，項(xiàng)目管理班子隨之解散，導(dǎo)致業(yè)主的各項(xiàng)責(zé)任難以真正落實(shí)。另外，項(xiàng)目管理班子的成員一般都是由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，缺乏科學(xué)的、專業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目管理知識，難以實(shí)施有效的管理。

(3)建設(shè)單位管理制度存在漏洞。在傳統(tǒng)水利建設(shè)管理體制下，項(xiàng)目建設(shè)單位不用償債，且大部分項(xiàng)目的建設(shè)單位同時(shí)又是使用單位。因此，在建設(shè)過程中，建設(shè)單位容易只從本部門的利益出發(fā)，未經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)，擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，增加建設(shè)內(nèi)容，導(dǎo)致項(xiàng)目投資超出預(yù)算。另外，水利項(xiàng)目投資效率低和資金浪費(fèi)嚴(yán)重問題也表現(xiàn)得越來越突出。

2 傳統(tǒng)建設(shè)管理體制分析

按照美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家克魯格對尋租理論的定義和闡述，尋租是指人們憑借政府保護(hù)而進(jìn)行的尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的活動，它包括“旨在通過引入政府干預(yù)或者終止它的干預(yù)而獲利的活動”。政府權(quán)力因素對市場交易活動的介入是尋租賴以存在的前提[2]。我國傳統(tǒng)水利工程建設(shè)管理體制問題的產(chǎn)生，歸根結(jié)底是沒有克服建設(shè)管理體制所帶來的尋租問題。水利工程一般都是以政府為主導(dǎo)者的公益性工程，政府在建設(shè)和管理過程中發(fā)揮著重要的、決定性的作用，因此不可避免地會發(fā)生部分人員利用手中的權(quán)力獲取私利的現(xiàn)象。

解決尋租問題的途徑有兩條：一是進(jìn)行嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)，解除權(quán)和利之間的尋租關(guān)系;二是政府從可能發(fā)生尋租的環(huán)節(jié)中退出來，主要從事宏觀決策和監(jiān)管，不再從事具體的建設(shè)管理事務(wù)。目前，我國水利建設(shè)管理體制改革正沿著這兩條途徑前進(jìn)。

2.1 指揮部制

這種管理模式以組建臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)如領(lǐng)導(dǎo)小組、工程指揮部的形式來進(jìn)行工程建設(shè)的管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種管理模式曾發(fā)揮了很大作用，但是沒有明確投入、產(chǎn)權(quán)、分配的關(guān)系，在資金、質(zhì)量、工期等出現(xiàn)問題時(shí)，難以明確和追究主體責(zé)任。

2.2 投資包干責(zé)任制

20世紀(jì)80年代初，為了解決指揮部制投資效率低的問題，開始推行投資包干責(zé)任制。其重新設(shè)計(jì)了建設(shè)過程中各方的制約機(jī)制，特別是中下級對上級的責(zé)任機(jī)制。但是這種承包制和指揮部制并沒有本質(zhì)的不同，都是“自營制”建設(shè)管理模式，即由國家指派建設(shè)單位施工，建成后移交生產(chǎn)單位。基本特點(diǎn)表現(xiàn)為“建管分離，收支分離”，建設(shè)單位不管后續(xù)的生產(chǎn)運(yùn)營，因此仍然不能解決設(shè)計(jì)、建設(shè)、生產(chǎn)等環(huán)節(jié)各自為政的問題，這些部門都不對投資全過程的綜合效益負(fù)責(zé)，造成“業(yè)主缺位”。

2.3 項(xiàng)目法人責(zé)任制www.Examw.com

20世紀(jì)90年代，為了解決“業(yè)主缺位”問題，建設(shè)管理體制開始了產(chǎn)權(quán)改革，許多建設(shè)單位改制成為獨(dú)立的法人，形成了項(xiàng)目法人責(zé)任制建設(shè)管理模式。項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)際上是依照解決尋租問題的第二條途徑進(jìn)行的制度變革，它具體表現(xiàn)為“建管結(jié)合、貸還結(jié)合”，從而把自營制下分離的建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)，以市場經(jīng)濟(jì)的形式，由業(yè)主整合起來。項(xiàng)目法人責(zé)任制確立了業(yè)主在整個投資過程(包括籌劃、籌資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營、收益全過程)的核心地位，它以業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項(xiàng)制度為標(biāo)準(zhǔn)制度。

項(xiàng)目法人責(zé)任制仍然存在著項(xiàng)目法人“權(quán)責(zé)空化、責(zé)任虛位”的現(xiàn)象，即項(xiàng)目法人不能有效地履行和承擔(dān)應(yīng)有的權(quán)責(zé)。首先，由于歷史原因，設(shè)計(jì)單位對前期項(xiàng)目的壟斷地位已經(jīng)形成，因此業(yè)主最多只是采取邀請招標(biāo)、議標(biāo)的方式選擇設(shè)計(jì)單位。另外，設(shè)計(jì)單位在投資體制中的地位較特殊，設(shè)計(jì)單位的項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告是計(jì)劃立項(xiàng)的依據(jù)，因此設(shè)計(jì)的全過程并沒有納入業(yè)主的統(tǒng)一經(jīng)營范圍。其次，在現(xiàn)行體制下，業(yè)主對自身的產(chǎn)權(quán)約束不嚴(yán)格，尋租現(xiàn)象仍然很嚴(yán)重[3]。再次，監(jiān)理公司和管理人員的專業(yè)化程度不夠，對合同的執(zhí)行力度不夠，很少采取索賠或返工等嚴(yán)厲措施。

3 實(shí)施專業(yè)化建設(shè)管理改革的意義

專業(yè)化建設(shè)管理起源于20世紀(jì)60年代，隨著工程規(guī)模和技術(shù)難度的加大，業(yè)主希望在工程生命期內(nèi)得到更多精確的信息和向?qū)?，因此引入了第四方主要參與者——建設(shè)管理者，其具有專門的協(xié)調(diào)管理技能和高效率的管理技巧。專業(yè)化建設(shè)管理體制是某種體系、制度、方法、形式等制度安排的總稱，它由建設(shè)管理者進(jìn)行項(xiàng)目的計(jì)劃、設(shè)計(jì)及建設(shè)，最終達(dá)到控制工程進(jìn)度、成本、質(zhì)量的目的。

國際上，專業(yè)化建設(shè)管理體制從最初的“設(shè)計(jì)—招標(biāo)—建設(shè)”模式，經(jīng)過“設(shè)計(jì)—建設(shè)”模式，逐步發(fā)展到今天的代理建設(shè)模式。在我國，“代建制”是專業(yè)化建設(shè)項(xiàng)目管理體制的簡稱，即政府運(yùn)用制度規(guī)定其投資的建設(shè)項(xiàng)目(一般為非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目)采用“代建”這種管理模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，并在制度規(guī)定的范圍內(nèi)對專業(yè)化工程項(xiàng)目管理公司(即代建人)的行為進(jìn)行規(guī)范[4]。政府或投資人通過招標(biāo)等方式，選擇具有獨(dú)立法人資格的專業(yè)項(xiàng)目管理公司，代理業(yè)主行使其項(xiàng)目管理任務(wù)。

項(xiàng)目管理是融合工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、管理的綜合性工作，政府或投資人一般不具備相應(yīng)的綜合知識，因此與設(shè)計(jì)、承包商之間存在明顯的信息不對稱，而由專業(yè)項(xiàng)目管理公司代理，就是采用“他人控制”原則，有利于提高管理效益。因此，引入專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)工程建設(shè)，可有效地抑制尋租現(xiàn)象，提高項(xiàng)目管理效益。

4 主要對策

要建立并完善專業(yè)化建設(shè)管理體制，可從以下幾個方面考慮：

(1)在水利工程建設(shè)管理中推行“代建制”。推行代建制，可以簡化法人機(jī)構(gòu)，使管理要素通過市場進(jìn)行配置，實(shí)現(xiàn)管理的專業(yè)化，解決項(xiàng)目法人責(zé)任虛位的問題。在代建制中，工程管理公司與政府、投資公司之間是合同關(guān)系，通過市場競爭獲得發(fā)展動力，體現(xiàn)自身價(jià)值。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，各地政府相繼出臺了推行“代建制”的法規(guī)，在各地的試行都取得了較好的效果，因此應(yīng)在公益性水利工程項(xiàng)目中大力推行。

(2)促進(jìn)代建單位的建立和發(fā)展。目前的代建單位大多由原來的事業(yè)單位改制而來，不可避免地將一些事業(yè)單位的陋習(xí)繼承下來。因此，有必要降低水利工程代建單位的市場準(zhǔn)入條件，鼓勵其他行業(yè)的建設(shè)單位從事水利工程建設(shè)，促進(jìn)代建單位的競爭，從而提高代建水平。此外，代建單位在現(xiàn)階段的工作比較單一，多數(shù)局限于工程現(xiàn)場的協(xié)調(diào)管理及周邊矛盾的解決處理，而在技術(shù)方案的確定、設(shè)計(jì)優(yōu)化及工程質(zhì)量、安全控制等方面有不足之處，因此各級政府應(yīng)采取措施促進(jìn)代建單位的業(yè)務(wù)拓展。

(3)培育專業(yè)化建設(shè)管理市場。專業(yè)化建設(shè)管理要求投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、監(jiān)理、經(jīng)營管理等專業(yè)化單位以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，遵照市場規(guī)律公平競爭，根據(jù)市場需求確定和調(diào)整自身的定位。專業(yè)化建設(shè)管理市場主要由代建單位、政府、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位和工程承包商組成，各個要素在建設(shè)管理市場中發(fā)揮著不同的作用，彼此既互相依賴又互相制約。培育健全的水利工程專業(yè)化建設(shè)管理市場十分必要，市場這只“無形的手”會對資源在各要素之間的分配進(jìn)行調(diào)節(jié)，而政府也應(yīng)制定法規(guī)規(guī)范各要素的行為，對市場進(jìn)行有效的監(jiān)督。