高等級公路收費與融資問題研究(2)

　　2.收費公路運營成本高、債務(wù)負(fù)擔(dān)重，潛伏著一定的財政和金融風(fēng)險。(1)運營成本居高不下、稅費負(fù)擔(dān)過重。目前全國3000多個高等級公路收費站點共有收費人員大約16萬左右，每年管理成本超過70億元，非生產(chǎn)性開支占據(jù)較大比重，有些路段入不敷出，甚至存在收費養(yǎng)人現(xiàn)象。與此同時，收費公路建設(shè)和經(jīng)營的各種稅費多達(dá)128種，稅費占公路造價70%以上的收費公路項目比較普遍。(2)利息成本較高，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。高等級公路技術(shù)和質(zhì)量要求高，投資大，現(xiàn)有多數(shù)收費公路是在利率處于歷史最高水平的20世紀(jì)90年代依靠貸款建成的，利息負(fù)擔(dān)十分沉重。截至2002年底，收費公路貸款余額約5900億元，貸款利息約500億元，而同期收費額僅400多億元，不足以支付貸款利息。隨著收費公路規(guī)模的不斷擴(kuò)大和還貸期限的逐漸到來，還貸壓力將越來越大。(3)公路“收費權(quán)”質(zhì)押貸款存在一定金融風(fēng)險。由于收費權(quán)是獲得銀行貸款的重要條件，而銀行貸款等構(gòu)成的地方自籌“資本金”則是項目批準(zhǔn)并獲得中央資金補貼的條件，因此，在一些建設(shè)高等級收費公路條件不太成熟的地區(qū)，為了爭取中央投資而大量貸款，而為了獲得貸款又不得不引進(jìn)“貸款修路、收費還貸”方式。在此背景下，公路收費權(quán)成為地方關(guān)心的焦點，而貸款償還并沒有被認(rèn)真對待。由于車流量偏小，按時還貸可能性非常小，因此，一些收費公路從開始建設(shè)就潛伏著形成銀行不良債權(quán)的危險，極有可能導(dǎo)致新的金融風(fēng)險，并增加地方財政負(fù)擔(dān)。

　　3.發(fā)展和管理的不規(guī)范限制了收費公路的全面發(fā)展，對人員流動、物資流通和汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成了一定的不利影響，也影響了收費公路自身的聲譽。(1)經(jīng)營性收費公路效益差、發(fā)展慢。我國經(jīng)營性收費公路大約占30%，普遍效益較差，經(jīng)營性收費公路還貸比例僅為44.5%，低于非經(jīng)營性收費公路25個百分點。一些地方政府片面強調(diào)應(yīng)多搞“政府還貸收費公路”，少搞或不搞“經(jīng)營性收費公路”，使得社會資金進(jìn)入高等級公路建設(shè)的渠道不暢，不利于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。(2)部分收費公路的設(shè)立人為增加了負(fù)擔(dān)、降低了效率。部分地區(qū)把原來的一般公路改為收費公路、有的地方違背國家有關(guān)規(guī)定，出現(xiàn)了邊修建邊收費的情況，個別地方甚至在修建收費公路后，人為地將平行免費公路毀損，強制車輛走收費公路，以增加收費公路收入。這不僅降低了道路通行效率，而且破壞了公共資源，加重了社會負(fù)擔(dān)，損害了公眾福利，也影響了收費公路的聲譽。(3)收費公路規(guī)模過大對汽車和公路運輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成了一定的不利影響。1998-2000年，我國平均每臺機(jī)動車負(fù)擔(dān)過橋過路費2500元，約占汽車變動使用成本的20%―25%，在一定程度上抑制了轎車普及率的提高，也降低了公路運輸在整個綜合運輸體系中的競爭力。

　　(二)高等級公路建設(shè)融資中存在的主要問題

　　1.中央財政性資金投入有限，分配方式有違公共投資的公正原則。公路屬公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，具有建設(shè)周期長、投資大等特點，公路建設(shè)資金本應(yīng)主要來自國家財政投入。受投融資體制的制約和各級財政收入的限制，除國防公路、邊遠(yuǎn)公路和極少數(shù)貧窮地區(qū)的公路之外，各級財政對公路尤其是高等級公路的投入比較有限，近年來以增發(fā)國債為主的積極財政政策的實施，使這種狀況初步得以改變，但總體來看，仍然存在比較突出的問題：(1)中央財政性資金的使用過多考慮效率而忽視了公共投資的公平性原則。尤其是原來實行的按比例配套和目前實行的定向、定額補助方法，受地方投入的限制，實際上造成了中央資金向東部地區(qū)的過度傾斜。這種做法雖然有利于高等級公路數(shù)量的急劇擴(kuò)張，但違背了中央財政資金作為市場資金的引導(dǎo)者和補充者的市場經(jīng)濟(jì)中政府投資的一般規(guī)律和公平原則。(2)國債投資的持續(xù)性能不能保證?在積極財政政策的推動下，國道主干線建設(shè)速度明顯加快。1998～2001年，國道主干線項目共完成投資3028億元，其中安排國債的國道主干線項目完成投資占80%。在積極財政政策逐步淡出后，如何保證中央財政對公路建設(shè)的投資比例是一個有待解決的問題。

　　2.市場化融資渠道單一、銀行貸款比例過高、高等級公路融資結(jié)構(gòu)不合理，還款壓力大，存在一定的債務(wù)負(fù)擔(dān)和銀行金融風(fēng)險隱患。20世紀(jì)90年代以來，隨著基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域單一國家投資體制的逐步改變，公路建設(shè)雖然開始形成了以利潤為導(dǎo)向、以地方集資、貸款、發(fā)行債券、利用外資、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等多種形式籌集建設(shè)資金的市場化投資建設(shè)與運營機(jī)制，但受投融資體制改革滯后和資本市場發(fā)展不健全等因素的影響，民間資金參與高等級公路建設(shè)受到諸多限制，投資渠道不暢通，發(fā)行債券發(fā)展速度比較慢，公司融資等市場化融資方式仍然受到主客觀的種種限制，因此，市場化融資渠道單一、銀行貸款比例過高、高等級公路融資結(jié)構(gòu)不合理。銀行貸款實際上成為高等級公路建設(shè)的主要資金來源，依靠包括國債配套貸款和地方政府自籌資金及公路建設(shè)公司抵押貸款等在內(nèi)的各類貸款籌措的資金大體要占到高等級公路建設(shè)資金總額的50%以上。目前即是新一輪的公路建設(shè)投資高峰期，“九五”時期公路建設(shè)貸款目前已經(jīng)開始進(jìn)入償還期，貸款任務(wù)重、還款壓力大，個別地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了償還困難甚至不良債務(wù)。長此以往，國外20世紀(jì)70年代收費公路建設(shè)中出現(xiàn)的債務(wù)危機(jī)有可能率先在中西部地區(qū)出現(xiàn)，增加地方政府財政負(fù)擔(dān)和銀行不良債權(quán)，這一苗頭需要引起有關(guān)方面的足夠重視。

　　3.西部地區(qū)高等級公路建設(shè)資金籌集中面臨更大的問題和潛在的財政金融風(fēng)險。(1)中央財政投資向西部地區(qū)比例偏低且不穩(wěn)定。西部地區(qū)屬經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，且多為老少邊窮地區(qū)，本應(yīng)是中央財政的重點支持地區(qū)，但現(xiàn)行按比例配套和定向、定額補助方法，實際上使得西部地區(qū)本來應(yīng)該得到的中央投入難以得到。近年來國債投資雖然加大了對西部基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，但仍不能適應(yīng)西部地區(qū)公路建設(shè)發(fā)展的需要，中央投資占西部公路建設(shè)投資的比例反而從“九五”前期的22%下降到了“九五”后期的12%。(2)區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后、財力有限制約了對公路建設(shè)的投資，并誘發(fā)了高等級公路建設(shè)中的過度市場化。地方自籌是目前西部地區(qū)公路建設(shè)資金的首要來源，但由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力弱，財政收入有限，不僅極大地制約了地方財政對公路建設(shè)的投資，也致使公路建設(shè)過度市場化，不適合收費經(jīng)營的項目發(fā)展成了收費項目，并出現(xiàn)超越當(dāng)?shù)厥褂谜叱惺苣芰Φ氖召M，不僅不利于道路利用和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也造成了一定的金融風(fēng)險隱患。(3)需求不足、效益不高限制了西部高等級公路的收費經(jīng)營與市場化運作。西部地區(qū)由于地域廣闊、自然條件差、基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，致使公路建設(shè)成本高、投資大，交通量小、分布不均勻，公益性項目比例大，可收費經(jīng)營項目數(shù)量少，投資收益低。西部地區(qū)交通量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平，但公路平均造價基本與中部持平，交通量不足東部的1/3，收費標(biāo)準(zhǔn)也低于東部地區(qū)1/3―1/2，極大地影響了民間投資的積極性，收費公路項目很難實現(xiàn)自我良性循環(huán)。(4)貸款比例高、還款壓力大可能影響西部地區(qū)公路建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)。銀行貸款在西部地區(qū)公路建設(shè)投資中的比例已經(jīng)從“九五”前期的20%上升到了“九五”后期的40%，成為西部地區(qū)公路建設(shè)的第一大資金來源，致使西部貸款修路的比例明顯高于全國平均水平。

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