公路工程項目資金管理新模式探討

　　本文通過分析公路工程項目資金管理的三個環(huán)節(jié)，闡述了政府部門對資金管理的職責和方式，提出了對工程資金實行延伸監(jiān)管的思路，并結合實踐予以論證。

　　隨著北京市公路管理體制改革工作的進程，財務資金管理工作也要及時變革，創(chuàng)新思路，推陳出新。本文根據(jù)實踐中的管理經(jīng)驗，總結出資金延伸監(jiān)管的必要性、可行性;并及時進行評價，不斷完善管理體系。

　　從理論上說，公路管理部門的資金管理可分為三個環(huán)節(jié)。首先是資金在公路管理部門內部的管理環(huán)節(jié)，也就是通常所說的內控制度;其次是資金從公路管理部門內部流向施工企業(yè)的環(huán)節(jié)，也就是資金的對外支付程序;最后是資金在施工企業(yè)流轉使用的環(huán)節(jié)，即對資金實行延伸監(jiān)管。

　　一、資金的內部管理環(huán)節(jié)

　　應當說，資金管理的內部控制制度是普遍適用于各種類型的單位或部門的，是保證資金安全的重要保障制度，是不隨管理體制的轉變而變化的。實踐中，應當理順政府部門內部各業(yè)務部門與財務部門的銜接關系，完善內部控制制度，明確支付工程款的內部流程，提高資金支付效率。

　　二、資金的對外支付環(huán)節(jié)

　　管理體制改革工作完成后，新成立的經(jīng)營性公司其性質也“由內轉外”，即從原來的公路管理部門所屬的內部單位轉變?yōu)橥獠康氖┕て髽I(yè);從原來與業(yè)主混為一體轉變?yōu)榧兇獾墓こ坛邪?，按照市場?jīng)濟模式參與市場競爭，自主經(jīng)營、自負盈虧。原有的資金撥付程序必然隨之改變，即由原來的撥付給對所屬內部單位工程款改為對外部施工企業(yè)支付工程款?！皳芨丁焙汀爸Ц丁惫こ炭?，雖然只有一字之差，但性質卻發(fā)生了根本轉變。

　　在原有體制下，對所屬單位的撥款管理相對較松，存在一定的隨意性，屬于粗放型管理;而對外部施工單位支付工程款，則要求準確、及時，管理要求較為嚴格。為此，需要做到“推行合同化管理，嚴格計量支付手續(xù)”。例如，北京市公路養(yǎng)護工程施行市場化管理后，公路管理部門確定了按合同計量支付工程資金的原則;同時根據(jù)養(yǎng)護工程的規(guī)模、性質不同，采取不同的支付方式，具體包括：

　　1.對于公路大修項目，實行公開招標，依據(jù)中標合同及建立計量的工作量支付工程款。

　　2.對于日常養(yǎng)護工程，由養(yǎng)護業(yè)務主管部門制定標準化、規(guī)范化的格式合同，按照合同規(guī)定經(jīng)過考核后支付工程款。

　　3.對于其他養(yǎng)護工程，采取按照單項工程合同計量支付工程款。

　　通過付款方式的改變，提高了資金支付的準確性、及時性，收到了很好的實踐效果。

　　三、資金的延伸監(jiān)管環(huán)節(jié)

　　表面看來，工程資金從政府部門支付到施工企業(yè)的銀行賬戶后，其性質就是施工企業(yè)的自有資金，其流轉使用是不應受到外界控制的。如果政府部門要對這部分資金進行監(jiān)督管理，好像有干預企業(yè)自主經(jīng)營權的嫌疑。但是，如果對工程資金在施工企業(yè)的流轉使用過程做深入的分析，就會發(fā)現(xiàn)，政府部門要對這部分資金進行監(jiān)督管理不僅是必要的，而且是可行的。
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　　(一)資金延伸監(jiān)管理論基礎

　　第一，分析施工企業(yè)的利潤核算過程。施工企業(yè)的稅前利潤可以通過簡單的公式計算得出，即稅前利潤=工程價款結算收入-營業(yè)稅金及附加-工程直接成本-工程間接成本。具體到單項工程，假設以整個施工期為稅前利潤核算期，將稅前利潤計算公式以現(xiàn)金流為基礎進行轉換，則項目稅前利潤=項目現(xiàn)金流入-項目現(xiàn)金流出，即等于項目現(xiàn)金凈流入(或凈流出)?？梢钥闯?，項目實施過程中，大部分工程資金被施工企業(yè)用來支付稅金、成本費用，真正留在企業(yè)的資金才能形成施工企業(yè)的稅前利潤。從這個角度來看，政府部門支付給施工企業(yè)的工程資金，是不能全部認定為企業(yè)自有資金的。

　　第二，分析施工企業(yè)工程資金的支出項目。施工企業(yè)收到工程項目的撥款后，其對應的成本項目現(xiàn)金流出包括：營業(yè)稅金及附加;材料款;機械臺班費;租賃費;人員工資費用等等。在這些成本項目對應現(xiàn)金流出企業(yè)之前，是有可能給企業(yè)帶來額外收益的。按照財務管理理論，企業(yè)的應付賬款是企業(yè)的一種資金來源，可以為企業(yè)帶來收益。例如，施工企業(yè)與某材料供應商簽訂了購貨合同，約定付款期限為30天。那么，在付款期限之內，施工企業(yè)就可以將應付的材料款用于其他方面，以獲得額外收益。假設施工企業(yè)將應付材料款投資于證券市場，購買股票等有價證券，在付款期限前賣出證券，收回資金支付材料款。在這一過程中，如果投資行為成功，則將獲得短期投資收益;如果行為失敗，則將面臨無法支付材料款的問題，嚴重時甚至會影響到施工企業(yè)的商業(yè)信用。當然，企業(yè)的這種行為只要在合法范圍內，應當說是無可厚非的。因為現(xiàn)代企業(yè)的一個重要特征就是自主經(jīng)營、自負盈虧，企業(yè)要想獲得額外收益，就要承擔相應的風險。

　　但是，如果施工企業(yè)承接的是政府投資的公路建設、養(yǎng)護工程，企業(yè)的上述行為就應當受到約束，這是由公路產(chǎn)品的公共屬性所決定的。按照公共管理理論，公共產(chǎn)品具有三個特性：效用的不可分割性，消費的非競爭性，受益的非排他性。而公路產(chǎn)品就是滿足上述三個特征的一種典型的公共產(chǎn)品，其質量、功能要滿足全社會公眾的需求。政府部門作為公路產(chǎn)品的提供者，有責任采取措施保障公路產(chǎn)品的質量和功能。仍以上述支付材料款為例，當施工企業(yè)投資行為失敗后，其產(chǎn)生的后續(xù)問題其實是很嚴重的。例如，當材料供應商由于施工企業(yè)拖欠材料款而不再供貨時，施工企業(yè)將無法進行正常的施工，由此可能會造成工程項目工期被迫延長，甚至影響工程質量。同時，材料供應商由于不能及時獲得材料款，勢必影響到他對其他企業(yè)的資金支付，有可能會形成“三角債”的惡性循環(huán)。另外，施工企業(yè)為籌措資金，支付到期材料款，有可能會挪用內部其他成本項目支出的對應資金，即“拆東墻補西墻”，由此可能會引發(fā)一系列問題，如拖欠農(nóng)民工工資等問題，嚴重時甚至會對社會安定造成不良影響。而這些問題最終要依靠政府部門出面解決，實際上加大了政府部門的管理成本。

　　第三，借鑒國庫管理體制改革的先進經(jīng)驗，加強工程項目資金事前控制。通常情況下，工程項目資金是從業(yè)主單位直接支付到施工企業(yè)的銀行賬戶中，再由施工企業(yè)自主決定支付項目和支付時間。在這種情況下，業(yè)主對資金實行監(jiān)督管理處于相對被動的地位，實質上屬于事后控制，效果并不明顯。那么，應當如何對工程項目資金實施事前控制呢?在這個問題上，可以借鑒我國財政國庫管理體制改革的成功經(jīng)驗。

　　我國財政國庫管理體制改革的總體要求就是建立以單一賬戶體系為基礎，財政資金的繳撥方式以集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度。簡單來說，國庫單一賬戶體系是指以國庫單一賬戶來保留和核算所有的財政性資金;通過在財政部門及預算單位開設的零余額賬戶進行資金支付及清算。這樣就基本能保證主要的財政性資金的余額保留在單一賬戶體系內，使支付過程中的中間環(huán)節(jié)大為減少了，同時避免財政資金沉淀在預算單位銀行賬戶中。具體的支付形式可劃分為財政直接支付和財政授權支付。財政直接支付是由財政直接開支付令，把資金直接支付到商品和勞務供應商，或下級財政部門和預算部門;財政授權支付是由預算單位開支付令，通常用于預算單位小額的、日常性的支出。通過支付制度的改革，使得預算資金的安排得到全過程的監(jiān)督，杜絕了預算資金處的隨意性。

　　通過分析施工企業(yè)工程資金的支出項目，可以看出，有部分項目資金最終是要流出施工企業(yè)的，例如購料款等。在實踐中，可以借鑒財政直接支付程序，將施工企業(yè)購置材料所需的資金按照購貨合同直接支付給材料供應商，減少資金支付的中間環(huán)節(jié)，降低工程資金被挪用的風險。

　　通過上述分析可以看出，政府部門對政府投資的公路建設、養(yǎng)護工程項目資金實行延伸監(jiān)管是非常必要的，在理論上也是可行的。  

　　(二)資金延伸監(jiān)管實踐操作

　　在實踐中，通過業(yè)主、銀行、施工企業(yè)三方共同簽訂協(xié)議，明確各方權利義務，依托商業(yè)銀行完善的結算服務網(wǎng)絡，建立起完善的資金監(jiān)管體系。具體內容包括：

　　1.開立專戶。在招投標程序完成后，施工企業(yè)必須在業(yè)主指定的銀行開立中標工程專用結算賬戶，所有項目資金均通過這個賬戶辦理結算業(yè)務。

　　2.合同備案。施工企業(yè)同其他企業(yè)簽訂的購料合同、租賃合同等，是施工企業(yè)順利完成施工任務的有效保障。這些重要項目的合同應及時報送業(yè)主財務部門備案。業(yè)主財務部門將依據(jù)相關合同審核施工企業(yè)編制的用款計劃。

　　3.編制工程項目資金的用款計劃。施工企業(yè)編制的用款計劃通常按月編制，是反映項目資金需求的重要依據(jù)。業(yè)主單位據(jù)此確定籌措資金的準確數(shù)額，經(jīng)審核后作為銀行付款的依據(jù)。

　　4.建立信息溝通渠道，多渠道了解施工企業(yè)資金的使用情況。例如，當發(fā)生施工企業(yè)惡意拖欠材料款的情況時，材料供應商有權直接向業(yè)主單位反映情況。經(jīng)業(yè)主單位核實后，可以通過直接支付的形式將材料款直接支付給供貨商，保障工程項目的正常實施?！?.在具體實施資金監(jiān)管工作時，還應注意以下兩點：

　　(1)監(jiān)管資金額度的確定。依據(jù)成本效益原則，政府部門對資金的延伸監(jiān)管也要考慮相關的管理成本，因此不可能對施工企業(yè)所有資金支出實施監(jiān)管。同時依據(jù)財務管理的重要性原則，通過比較項目支出的金額、性質確定監(jiān)管資金額度。例如，施工企業(yè)的購料款數(shù)額較大，應當是重點監(jiān)管對象;又如農(nóng)民工工資，雖然數(shù)額較小，但卻易引發(fā)社會問題，因此也是重點監(jiān)管對象。實踐中不好硬性規(guī)定一個統(tǒng)一標準，還要根據(jù)工程規(guī)模、施工企業(yè)的商業(yè)信用等信息來綜合確定。

　　(2)建立與銀行的核對機制，全面了解施工企業(yè)資金流向。在資金監(jiān)管過程中，銀行對超過監(jiān)管額度的資金支出要及時向業(yè)主單位通報信息，并在經(jīng)過業(yè)主審核同意后方可辦理結算手續(xù)。通過這一流程，業(yè)主單位對施工企業(yè)超標準資金的支出做到了及時監(jiān)控。但是，對于施工企業(yè)未超標準的支出卻處于控制盲點。因此需要銀行按期(最好是按月)向業(yè)主單位提供施工單位結算賬戶的銀行對賬單，以便業(yè)主單位全面了解資金流向，及時發(fā)現(xiàn)施工企業(yè)的其他異常行為，如小額、多次的對同一單位支付資金就涉嫌轉移、挪用資金。

　　(三)資金延伸監(jiān)管的效果

　　通過實踐檢驗，資金延伸監(jiān)管的效果主要體現(xiàn)在以下幾方面：

　　1.保障工程項目資金的安全性

　　由于對工程資金實施延伸監(jiān)管實質上是擴大了資金監(jiān)督的范圍，因此能夠最大限度的保證工程資金的安全使用，基本杜絕轉移、挪用資金的行為。

　　2.提高工程項目資金的效率性

　　業(yè)主單位根據(jù)施工單位提供的用款計劃按期支付工程款，結合實際情況靈活采用不同的支付方式(如直接支付方式)，縮短了資金的在途時間，減少了相關企業(yè)間“三角債”的形成，提高了資金支付的準確性、及時性，從而提高了資金使用效率。

　　3.提高工程項目資金的效益性

　　業(yè)主單位根據(jù)施工單位提供的用款計劃，確定籌措資金的額度，降低了業(yè)主單位的籌資成本;同時，由于支付的工程款與施工企業(yè)的實際資金需求相配比，避免了工程資金在施工單位的沉淀，從而提高了資金使用的效益性。

　　4.正確引導市場行為

　　通過對工程資金實施延伸監(jiān)管，減少了企業(yè)的投機收益，從而向市場傳遞了這樣的信號，即：為社會公眾提供公共產(chǎn)品服務，雖然盈利性較差，但卻可以獲得長期、穩(wěn)定的回報;貪圖短期、暴利的行為是不受歡迎的。

　　5.樹立良好的政府形象

　　通過對工程資金實施延伸監(jiān)管，可以最大限度地防止拖欠農(nóng)民工工資的問題發(fā)生，體現(xiàn)了政府部門“執(zhí)政為民”的工作作風，樹立了良好的政府形象。

　　總之，對工程資金實行延伸監(jiān)管，僅是新體制、新形勢下的一種新思路，其理論基礎仍有許多值得探討的問題，例如：資金延伸監(jiān)管與企業(yè)自主經(jīng)營的矛盾程度有多大?如何掌握延伸監(jiān)管的力度，避免行政行為過度干預市場等等。相信只要在實踐中努力學習，開拓思路，勇于創(chuàng)新，最終一定能夠建立一套完善的資金管理體系，提高政府部門的財務管理能力，更好的為社會公眾服務。