日本收費高速公路的建設(shè)及管理體制

　　目前，日本的公路總里程約120萬km，其中收費公路總計9507 km.日本的高速公路總里程為7393km，全部為收費路，其中有6615 km是日本道路公團管轄的全國城間高速公路。

　　1 建設(shè)資金來源及管理

　　日本公路的建設(shè)資金劃分為中央資金、地方資金和財投資金三部分。

　　中央資金和地方資金基本上由特定財源和一般財源組成。其中，特定財源為公路稅目中的全部汽油稅及50%的石油氣稅組成;一般財源為國家的一般稅收收入中用于公路建設(shè)的資金。

　　財投資金全名為財政投資貸款，其來源由四部分組成，①資金運用部資金;②簡易保險資金; ③產(chǎn)業(yè)投資特別會計;④政府擔(dān)保債券及借款。財投資金是有償使用的資金，需還本付息，它是以國家信用為基礎(chǔ)的，其資金大部分掌握在大藏省資金運用部，這是日本政府創(chuàng)立的一種特殊投資體制。

　　收費道路事業(yè)主要靠國費、地方費以及財投資金運作，其中財投資金是收費公路事業(yè)中的很重要的一部分財源，除此之外還有信用債及充分運用民間的資金。信用債是日本道路公團等發(fā)行的債券中，政府不承擔(dān)承兌和不保證的一切私人債券，承兌等均需要依靠公團的信譽。

　　日本的收費道路絕大部分是由日本道路公團管理，其資金來源由六部分組成：財投、收費收入、國費、緣故債、外債、民間借人金等。以1991年為例，財投占日本道路公團資金總額的49.68%，收費收入占39.87%，國費占2%，緣故債占3.2%，外債占1.55%，民間借入金占3.7%.

　　從近年的趨勢看，財投資金對日本道路公團的投資所占比重保持在50%;國費對日本道路公團的投入比重呈現(xiàn)下降趨勢。在2002年日本道路公團的預(yù)算中，國費已從上年度的305億日元減至零。

　　2 收費公路發(fā)展歷程

　　日本的道路收費始于1871年，并于1952年依法創(chuàng)立了“通過收取車輛通行費，償還建設(shè)貸款并投資新的道路建設(shè)”的新路子，明確規(guī)定了“收費道路的建設(shè)主體和通行稅收取的主體是道路建設(shè)的管理者”(僅限于都道府縣和市的級別)。1956年3月通過了《日本道路公團法》，同年4月成立了日本道路公團作為國家干線收費高速道路的建設(shè)、管理經(jīng)營者。接著在1959年6月、1962年5月和1970年7月先后成立了首都高速道路公團、阪神高速道路公團和本洲四國聯(lián)絡(luò)橋公團。1970年，為建設(shè)和管理經(jīng)營地方收費道路的法律制定后，地方道路公社也紛紛成立。從而形成了從國家一級到重要城市和地方一級的收費道路建設(shè)管理體系。

　　根據(jù)《日本道路公團法》，日本道路公團是以建設(shè)和管理收費公路為主要業(yè)務(wù)的特殊法人機構(gòu)，成立之初由政府100%出資。雖然它與私人法人一樣具有自身的決策和權(quán)力職能，但是，其業(yè)務(wù)活動的基本原則，包括經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營范圍等，都是通過立法確定的，在發(fā)展計劃、預(yù)算、資金計劃、收費標(biāo)準(zhǔn)等方面須由國家批準(zhǔn)和監(jiān)督執(zhí)行。另一方面，對這樣一項公共性很強的事業(yè)，國家給予免征法人稅及政府擔(dān)保債券等特權(quán)。根據(jù)《日本道路公團法》，日本道路公團設(shè)總裁(1人)和監(jiān)事(2名)，由建設(shè)大臣任命;副總裁(1名)和理事(8名)可由總裁任命，但須經(jīng)建設(shè)大臣認(rèn)可。公團的管理人員和職員都是公務(wù)員性質(zhì)，其中的監(jiān)事代表政府監(jiān)督公團的業(yè)務(wù)，認(rèn)為有必要時，則向總裁或建設(shè)大臣提出意見。

　　日本道路公團管理著全國的城間高速公路和一般收費公路。而大城市圈的收費高速公路則由首都高速道路公團、阪神高速道路公團、本洲四國聯(lián)絡(luò)橋公團、指定城市高速道路公團及地方公共團體管理。

　　3 日本道路公團的主要業(yè)務(wù)范圍

　　1)負(fù)責(zé)全國城間高速公路和一般收費公路的收費以及建設(shè)、改造、維護、修復(fù)及其他方面的管理;

　　2)收費停車場的建設(shè)和管理;

　　3)高速公路服務(wù)區(qū)和其他設(shè)施的建設(shè)及管理;

　　4)與高速公路相關(guān)設(shè)施――如長途汽車總站、掛車停車場的建設(shè)和管理;

　　5)災(zāi)害后的道路恢復(fù)工作;

　　6)與工程相關(guān)的調(diào)查、測量、設(shè)計、試驗研究等。

　　日本道路公團財務(wù)管理的相關(guān)法律規(guī)定主要有：

　　1)公團的財政年度從當(dāng)年4月1日開始到翌年3月31日止。每年的業(yè)務(wù)計劃、資金計劃及預(yù)算編制好后，在財政年度前必須得到建設(shè)大臣的批準(zhǔn)，每年7月31日前必須完成決算。

　　2)公團當(dāng)年的贏利，首先應(yīng)彌補上一年的虧損，在有剩余贏利時作為儲備金。如果當(dāng)年有虧損，則從上年的儲備金補足，仍然不足時則轉(zhuǎn)入虧損。

　　3)公團在得到建設(shè)大臣批準(zhǔn)后，可進行長期或短期借款，或者發(fā)行道路債券。短期債券必須一年返還;當(dāng)資金不足時，不能償還的部分，經(jīng)建設(shè)大臣批準(zhǔn)可變成借款轉(zhuǎn)期，但必須在一年內(nèi)償還。

　　4)政府可對公團發(fā)放長期或短期貸款，也可認(rèn)購道路債券。按照有關(guān)法律，政府對道路債券給予擔(dān)保。

　　5)公團每年度制定長期債務(wù)和道路債券的償還計劃，并由建設(shè)大臣批準(zhǔn)。

　　6)政府在預(yù)算范圍內(nèi)，對公團的災(zāi)害修復(fù)工程給予補助。

　　7)公團要接受建設(shè)大臣的監(jiān)督，必要時建設(shè)大臣可發(fā)布業(yè)務(wù)監(jiān)督的相關(guān)命令，并有權(quán)要求公團報告其業(yè)務(wù)和財產(chǎn)狀況，有權(quán)對賬目、資產(chǎn)等進行檢查。

　　以2000年為例，這一年日本道路公團收入19277億日元，其中收費19143億日元，占業(yè)務(wù)收入的99.3%.總支出9445億日元，包括管理費3689億日元，利息5756億日元，余下的9293億日元作為償還基金還貸和還債。當(dāng)年的年度負(fù)債率為65%.

　　4 日本道路公團的發(fā)展趨勢和近期動向

　　近年來日本政府對日本四個道路公團進行了改革，將其合并轉(zhuǎn)入民營。究其原因，主要是第二次世界大戰(zhàn)后，日本道路建設(shè)任務(wù)繁重且資金短缺，政府以立法的形式成立了特殊法人機構(gòu)，即道路公團等，初衷是以公團企業(yè)的形式來承擔(dān)起政府對公路建設(shè)的職能。幾十年來，道路公團也確實使日本的道路建設(shè)得到迅速發(fā)展。截止到1999年，日本道路建設(shè)總里程居世界第五位，路網(wǎng)密度居世界第六位，日本的道路建設(shè)已經(jīng)達到一定的規(guī)模。但道路公團的管理模式弊端也逐漸暴露出來，由于缺乏市場競爭，導(dǎo)致管理效率低，資金運用效益不高、產(chǎn)生腐敗等問題。

　　日本道路公團今后的發(fā)展趨勢是民營化。最近幾年，日本企業(yè)接連發(fā)生了不少經(jīng)濟丑聞，導(dǎo)致了不少企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人引咎辭職，為推進民營化進程，政府對公團采取了四項措施：盡可能減少有息負(fù)債量;推進財投機構(gòu)債券的發(fā)行，自己籌措資金;通過會計監(jiān)督法人引進外部會計監(jiān)督;建立行為規(guī)范體制。為此公團成立了行為規(guī)范部，其主要職責(zé)是監(jiān)督合同執(zhí)行情況，收集居民、公共團體的意見，評價公團的不良行為及相關(guān)民間信息等。上述措施一方面是為了建立內(nèi)部運行監(jiān)督機制，另一方面是為民營化做準(zhǔn)備。

　　5 日本的其他道路公團和公社

　　除了日本道路公團管理經(jīng)營全國城間高速道路和一般收費道路外，還有首都高速道路公團、阪神高速道路公團、本洲四國聯(lián)絡(luò)橋公團以及眾多的地方道路公社。

　　1)首都高速道路公團

　　戰(zhàn)后日本經(jīng)濟迅速恢復(fù)，特別是東京的人口迅速增加，市區(qū)擴大、汽車數(shù)量激增，到1955年，城市中心以及郊區(qū)的道路先后達到飽和狀態(tài)。為擴大道路網(wǎng)建設(shè)，1957年先確立了在東京建設(shè)高速道路的基本方針，1959年通過了《首都高速道路公團法》，同年成立首都高速道路公團。公團成立后先后制定了城市計劃、專用路規(guī)劃等，共規(guī)劃了8條放射狀道路及環(huán)狀道路組成的70km的高速道路網(wǎng)。

　　該公團負(fù)責(zé)首都市區(qū)及周圍地區(qū)高速公路和汽車專用路的新建、改造、維護、修補及其他相關(guān)的綜合管理，并征收通行費。它和日本道路公團的不同之處有兩點：其一，后者負(fù)責(zé)全國干線及一般收費道路建設(shè)，前者只負(fù)責(zé)東京區(qū)內(nèi)及連接周圍地區(qū)專用路的建設(shè);其二是前者除了國家有專門投資外，根據(jù)政令地方公共團體也需出資建設(shè)。

　　2)阪神高速道路公團

　　1960～1961年間，大阪、神戶地區(qū)也相繼產(chǎn)生了交通堵塞問題，受首都高速道路公團的啟發(fā)，1962年通過了《阪神高速道路公團法》，同年阪神高速道路公團成立。該公團和首都公團性質(zhì)一樣，負(fù)責(zé)新建、改造、維護和管理大阪和神戶地區(qū)的高速道路及收費業(yè)務(wù)。

　　3)本洲四國聯(lián)絡(luò)橋公團

　　這個公團是收費道路和鐵路建設(shè)的綜合經(jīng)營管理機構(gòu)，其業(yè)務(wù)范圍是：根據(jù)道路法相關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)本洲四國聯(lián)絡(luò)道路的建設(shè)、改造、維護、管理以及收費業(yè)務(wù);負(fù)責(zé)本洲四國鐵道橋的建設(shè)和管理;受國家和地方公共團體的委托進行長大橋的建設(shè)以及長大橋相關(guān)的調(diào)查、測量、設(shè)計試驗及研究。

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