當前公路建設中業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者之間的行為關系

　　1、前言：

　　我國公路建設自1985年開始在世界銀行貸款項目中按照國際慣例試行工程監(jiān)理制度、1996年工程建設監(jiān)理全面開始實行以來，一改過去政府部門的單項行政監(jiān)督和施工單位的自我監(jiān)督體系造成的“投資無底洞、工期馬拉松、質量無保證”的狀況，建立了政府監(jiān)督、社會監(jiān)理和承包商自我監(jiān)督相結合的全面管理體系，使我國的公路建設有了質的飛躍，其社會效益得到了充分的肯定。然而由于諸多客觀和主觀上的因素，監(jiān)理制度一直沒有形成獨立于業(yè)主和承包商之外的、維護雙方利益的完全意義上的“社會監(jiān)理制”。相反，甚至成為業(yè)主的“雇員”或“下屬機構”，造成了在公路建設中監(jiān)理過分依賴于業(yè)主的行政命令、維護業(yè)主的利益而忽略甚至侵害承包商利益的現(xiàn)象大量存在。更有甚者，業(yè)主與承包商之間“密切”的關系，使得監(jiān)理人員無所適從、里外不是人。這樣一來，從根本上失去了監(jiān)理服務性、公正性、獨立性的特點。

　　2、業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者之間行為關系之現(xiàn)狀：

　　綜觀近年來公路建設市場的混亂局面，業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者之間的關系表現(xiàn)出以下幾種情況：

　　2.1業(yè)主控制合同管理和建設資金的支付，監(jiān)理控制工程質量和工程進度，由于資金等問題，承包商處于被監(jiān)督管理的狀態(tài)。其具體做法是：社會監(jiān)理承擔質量、進度，合同和費用(含監(jiān)理費用)由業(yè)主控制，在這樣的管理模式下，費用管理成為工程建設中的首要矛盾集中點。承包商完成一定的工作后，工作內容、工程量和費用申報要經過合同段監(jiān)理組、駐地處、總監(jiān)代表處、業(yè)主等相關部門的層層審批，手續(xù)繁瑣，耗時長。同時引發(fā)了以下矛盾：

　　2.1.1開工前期業(yè)主不能及時協(xié)調當?shù)叵嚓P部門進行前期拆遷等工作，造成窩工，后期又利用自行制定的獎罰措施要求施工單位按期完工，不考慮天氣等不利因素的影響一味的要求搶工，并暗示監(jiān)理人員開綠燈。這樣一來，增加監(jiān)理人員工作難度的同時，工程質量根本無法保證。承包商完成后業(yè)主又不愿支付由于以上原因所增加的費用。一旦工程質量出現(xiàn)問題，現(xiàn)場監(jiān)理承擔責任、挨批評，承包商掏腰包返工。

　　2.1.2資金不到位。計量完成后工程款不能及時撥付，導致工期因資金而延期。

　　2.1.3項目執(zhí)行辦公室計量處對已經經過合同段監(jiān)理組、駐地監(jiān)理處、總監(jiān)辦審核并批復過的工作內容、工程量重新審核。重新審核不但引起支付時間的延長，導致工程款不能及時撥付，而且形成業(yè)主對監(jiān)理不信任的事實。

　　2.1.4因項目執(zhí)行辦合同處是核算、控制工程造價的管理部門，深入施工現(xiàn)場的機會極少，對經監(jiān)理工程師和設計代表審核、批準過的計量、變更和索賠等即不能輕易肯定，又不能輕易否定，有心到現(xiàn)場核實，卻又被審核計量等工作困在辦公室中，引起變更、索賠等批復困難。更有甚者，承包商害怕因變更、索賠工作耽誤下一步工作而否認已上報并經監(jiān)理工程師、設計代表簽認的變更項目。

　　2.2監(jiān)理工程師作為經業(yè)主委托、獨立于業(yè)主和承包商之外的第三方，本應按照規(guī)范和法律公平、公正地維護雙方的利益，而在現(xiàn)行模式下，監(jiān)理工程師在業(yè)務上有心科學、規(guī)范的行使監(jiān)理權力，在行政上卻受制于業(yè)主，無所適從，矛盾重重。主要表現(xiàn)在：

　　2.2.1變更、計量申請的二次審核引起監(jiān)理工程師的抵觸情緒，容易產生“反正你要審核，我審不審都無所謂”的思想，這樣一來，就放松了對計量、變更申請等工作，現(xiàn)場監(jiān)理作為計量、變更數(shù)據的主要控制關口起不到相應的作用。發(fā)現(xiàn)問題后必然影響計量支付時間，從而影響進度。

　　2.2.2因社會監(jiān)理在某種形式上成為了業(yè)主的雇傭，往往會出現(xiàn)對業(yè)主惟命是從，從而出現(xiàn)損害承包商利益的現(xiàn)象，這會引起承包商的消極反抗，工程質量從而受到威脅。

　　2.2.3社會監(jiān)理成為“傳話通”，將業(yè)主的命令、要求下達給承包商，利用手中的監(jiān)督管理權力強制要求承包商執(zhí)行，對于承包商的各種申請只是簡單的上傳給業(yè)主，至于如何解決、執(zhí)行完全聽命于業(yè)主，不能真正起到公平、公正的進行協(xié)調雙方關系的作用。

　　2.3由于種種因素的影響，在這種管理模式下承包商在三者之間始終處于受“壓迫”的狀態(tài)：業(yè)主控制支付資金，監(jiān)理工程師控制質量和進度。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

　　2.3.1、計量支付的審批手續(xù)過于繁瑣，資金不能遲遲到位，業(yè)主和社會監(jiān)理又一味的強調提高質量的同時催趕進度。

　　2.3.2個別監(jiān)理人員業(yè)務素質不高，現(xiàn)場不敢表態(tài)，或是個人品行低劣，對承包商處處吃、拿、卡、要，百般刁難，造成工作周期延長，對監(jiān)理人員的抵觸情緒愈演愈烈。育才-布郎監(jiān)理公司在廣東、杭州等地從事工程簡歷時就因監(jiān)理人員吃、拿、卡、要，以權謀私于2003年底吊銷營業(yè)執(zhí)照，停業(yè)整頓。

　　3、業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者之間行為關系之根源：

　　根據現(xiàn)階段混亂的中國公路建設項目管理現(xiàn)狀，我們不難看出FIDIC管理模式不能在中國照搬，工程項目管理不能在短時間內走向正軌。就其根源，主要有：

　　3.1受計劃經濟的影響，作為出資方的業(yè)主，習慣于“一竿子插到底”，事無巨細統(tǒng)抓統(tǒng)管的管理思想和管理模式一時間難以改變，對于自己出資建設的項目將“三控”大權交于他人處理的現(xiàn)象一下子難以接受。

　　3.2受“權力經濟”的影響，出現(xiàn)了管理跨度過大而造成的中層無能或有力沒處使的現(xiàn)象。業(yè)主在進行機構設置時的“集權”行為不能在短時間內轉化為“集權和分權相結合”的現(xiàn)代管理模式。

　　3.3作為出資方的業(yè)主還沒有徹底轉變傳統(tǒng)的管理觀念，認為監(jiān)理是受自己的委托來進行工程監(jiān)督的，承包商是付錢請來完成工程施工任務的，兩者都是自己的雇傭，不能接受業(yè)主、監(jiān)理、承包商“三足鼎立”的局面。

　　3.4監(jiān)理費用的支付完全控制在業(yè)主手里，監(jiān)理如果不能按照業(yè)主的命令、指示開展工作，就不能順利得到應得到的費用，因而只能對業(yè)主唯命是從。正確也好，不正確也罷都予以執(zhí)行。難怪一句順口溜這樣說：“天大、地大、業(yè)主最大;爹親、娘親、監(jiān)理最親”。這樣監(jiān)理就失去了“社會監(jiān)理”的職能，成了業(yè)主派往現(xiàn)場的“施工監(jiān)督員”。這也是當前模式下監(jiān)理無法愈合的“痛楚”。

　　3.5部分監(jiān)理人員業(yè)務水平和個人素質不高。目前的監(jiān)理模式，使得監(jiān)理不用承擔過多的責任，卻有利可圖。有些監(jiān)理公司從社會上招聘一些剛剛大學畢業(yè)的學生從事一線施工監(jiān)理任務。這些人缺乏豐富的施工管理經驗、深厚的技術知識和相關的法律、經濟知識和嚴肅的合同意識。更有甚者有些監(jiān)理公司派駐現(xiàn)場的人員竟有煤炭、汽車銷售、法律等專業(yè)。加上一些監(jiān)理單位對派往現(xiàn)場的人員疏于管理，他們在一定程度上不具備全方位、全過程的監(jiān)理能力。這樣一來，業(yè)主不會十分放心地將工程管理工作完全托付給他們是可以理解的。采集者退散

　　3.6個別承包商不能嚴格按照規(guī)范進行施工，采用非正當?shù)男袨檎T使或迫使監(jiān)理人員作假，有些素質較差的監(jiān)理人員在承包商“糖衣炮彈”的攻擊下放棄了原則,降低檢驗標準,為工程質量埋下隱患。這樣一來，不能保證工程質量的同時也不能保證工程量、特別是變更、索賠數(shù)量的準確。

　　3.7業(yè)主實行“一竿子插到底”的微觀管理模式，嚴重挫傷了監(jiān)理人員有心科學、規(guī)范化管理的積極性。長期以往，監(jiān)理威信下降，承包商對監(jiān)理視而不見，導致效率低下、秩序混亂。

　　3.8 現(xiàn)行體制下的業(yè)主與承包商之間的“血緣關系”使得監(jiān)理有名無實、有權無力，從而監(jiān)理成為空架子?！氨O(jiān)理工程師的地位不太突出”的說法也是理所當然了。

　　4、對策:

　　扭轉目前公路建設市場混亂秩序，走上正軌的管理道路，是一項長期而又艱巨的任務，但不是不可扭轉的，以下是幾點建議和意見：

　　4.1以FIDIC條款為依據，建立健全相關的法律、法規(guī)或行政措施，嚴格約束三者之間的行為。目前僅僅依靠現(xiàn)有的經濟合同方面的法律對工程施工來說是遠遠不夠的，需要有專門的、詳細的、具有較強可操作性的工程施工、監(jiān)理方面的立法或行政規(guī)定，公平、公正的保障三者的責任和權益，保證工程的正常實施.

　　4.2建設方應認真學習社會主義市場經濟條件下的相關管理知識、法律知識，轉變觀念，擺脫計劃經濟時代形成的用行政手段管理工程建設的模式和思路，特別是加入WTO后，公路工程建設以及管理思路要逐漸向條款的要求靠攏。同時擺正自己的位置，承認業(yè)主、監(jiān)理、承包商“三足鼎立”局面的事實，完全突破近乎“自編、自導、自演”的管理模式。建設方除了對重大變更、索賠進行宏觀控制、審批外，應按照“多協(xié)調、少干預、各司其職、強化監(jiān)理”的原則和國際慣例充分放權于被委托的合格的社會監(jiān)理單位及其派出機構，使其充分享有合同賦予的職權和利益，真正擔負起合同規(guī)定的監(jiān)督管理責任，充分發(fā)揮監(jiān)理的獨立性和公正性，以合同及相關法律法規(guī)來約束監(jiān)理和承包商的行為，運用法律和合同等經濟手段進行工程建設管理，保證工程質量、進度、費用等目標的全面實現(xiàn)。并促進建設項目管理向專業(yè)化、社會化轉變。

　　4.3監(jiān)理單位除了掌握全面的工程技術外，還應認真學習法律知識，對合同應有清晰的概念，能夠熟練運用合同解決糾紛，保證工程順利實施。監(jiān)理單位應不斷提高自身的素質，在挑選監(jiān)理人員時，在注重專業(yè)素質的同時，更應注重個人的人品，保證監(jiān)理人員能公平公正的開展工作，廉潔自律，真正擔負起合同規(guī)定的監(jiān)督管理職責。監(jiān)理單位應定期對現(xiàn)場監(jiān)理人員進行全面考核，加強管理，對不合格監(jiān)理人員堅決予以更換。同時，監(jiān)理單位應該通過與優(yōu)秀監(jiān)理企業(yè)(或個人)的交流、合作等方式學習別人先進的管理、經營理念，提高自身實力。

　　4.4承包商在決定投標的時候，應根據工程規(guī)模、施工難易程度選擇合適的崗位人選，并保證進入工地的人員、設備和投標書上的相一致。開工后能嚴格按照規(guī)范積極配合監(jiān)理人員保質保量的完成施工任務。

　　4.5業(yè)主在選擇監(jiān)理單位和施工單位時首先應進行嚴格的資質審查，對進入公路建設市場的施工單位、監(jiān)理單位及其人員的素質進行綜合的全面的考察和考核，保證有資質和能力的施工單位和能夠真正做到公平、公正地完成監(jiān)理任務的監(jiān)理單位進入公路建設市場，真正做到從源頭上制止不合格企業(yè)進入公路建設市場。同時要放手、放權、放心地將管理權力交給監(jiān)理，使其能夠因地制宜、實事求是的開展工作。

　　4.6對于那些合同、責任、質量意識較差，不能嚴格按照合同承諾及規(guī)定配備相應的監(jiān)理人員、施工設備的監(jiān)理單位、施工單位進行嚴肅的處理，決不手軟。

　　4.7 業(yè)主充分放權，擴大監(jiān)理工程師的權力后，定期對監(jiān)理工程師進行考核，并通過責權利統(tǒng)一原則進行管理。一經發(fā)現(xiàn)有濫用職權、腐敗現(xiàn)象的進行嚴肅處理，殺一儆百。

　　4.8 一改過去監(jiān)理單位、承包商向業(yè)主交納一定數(shù)額的履約保證金制度，建立三方履約保證金制度。建設方、監(jiān)理、承包商在簽訂合同后，都拿出相應比例的資金作為自己保證履約的信用保證金，存入相關主管部門(如交通廳質量監(jiān)督站)的專設賬戶中，在對履約情況進行嚴格、細致、深入的考核后，對不能履約者給予經濟處罰，對受損者給予補償。這樣做的好處是不僅僅是承包商、監(jiān)理單方面的向業(yè)主保證履約，而是三方相互保證履約，可以更有效的保證三方共同約束自己的行為，嚴格按照合同辦事，保證工程保質、保量、按期完工。

　　5、結束語：

　　自我國公路工程實施監(jiān)理制度以來，已經歷了10多年的磨合期，其社會效益和經濟效益已被廣泛認可。然而，由于種種社會和歷史的原因，形成了目前這種建設方全抓全管、監(jiān)理成為建設方“雇員”非真正意義上的“社會監(jiān)理”的監(jiān)理制度，使得建設方、監(jiān)理、承包商在工程施工中的行為關系較為混亂。這已經影響到工程的正常開展，威脅到工程質量。自2000年中國加入WTO以來，將有越來越多的國外監(jiān)理單位、承包商進入中國的公路建設市場。有人說“與狼共舞”的時代來了，但是我們細想，誰敢與狼共舞?綿羊與狼共舞的結果只是性命難保，最好是老虎，才能成為舞臺上的主角。所以，我們在喊著“狼來了”的同時，更應該留心學習國外先進的管理經驗，規(guī)范并健全我國的公路工程建設管理制度，使我國的公路工程管理能夠盡快的真正的與FIDIC管理模式接軌，適應我國公路工程建設市場的特殊需要。

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