2014物業(yè)管理師《綜合能力》第五章知識點:行政管理概論

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　　行政管理概論

　　在一定的政治經(jīng)濟背景下，企業(yè)為了實現(xiàn)其經(jīng)營目標和戰(zhàn)略，必須考慮如何處理和協(xié)調(diào)與政府有關(guān)方面的關(guān)系。事實上，這種關(guān)系是否處理得恰當，甚至直接關(guān)系到企業(yè)經(jīng)營的成敗。因此，了解行政管理相關(guān)知識，對于促進物業(yè)管理企業(yè)發(fā)展大有裨益。

　　一、行政管理的含義及特點

　　(一)行政管理的含義

　　1.行政的初始含義。在中國，“行政”一詞最早見于《史記?周禮》：“召公、周公二相行政，號曰‘共和’。”這里的“行政’’是指對整個國家進行管理。在西方，英語中“行政”(Administration)源出拉丁文Adminatrarc，意思是“執(zhí)行事務(wù)”。最初，行政的一般含義是指對事務(wù)的治理和執(zhí)行。

　　2.現(xiàn)代行政管理的含義。行政，可以理解為國家事務(wù)的管理活動。但是，隨著社會的發(fā)展，國家事務(wù)管理的組織形式和活動方式越來越復(fù)雜，關(guān)于行政管理的各種界定也層出不窮。歸結(jié)起來，可以從以下三個范圍層次來理解：

　　(1)最廣義的行政管理含義。它是指一切社會組織、團體對有關(guān)事務(wù)的治理、管理和執(zhí)行的社會活動。這里的行政管理，不僅包括政黨和國家的立法、行政、司法組織活動，還包括企業(yè)、事業(yè)、社會團體等各種各樣的社會組織的執(zhí)行事務(wù)。

　　(2)廣義的行政管理含義。它是指國家政治目標的執(zhí)行，包括立法、行政、司法等社會組織領(lǐng)域內(nèi)特定組織的指揮活動及其機關(guān)內(nèi)部的總務(wù)、后勤工作等。

　　(3)狹義的行政管理含義。它是指國家行政機關(guān)及其官員在管理國家事務(wù)、社會事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的過程中進行的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等各項管理活動。換言之，就是指除立法、司法以外的行政部門的工作。由于這里涉及的均是公共事務(wù)的管理，所以，行政管理又名公共行政。

　　(二)行政管理的特點

　　作為一種特殊的社會管理活動，行政管理具有以下三個特點：

　　1.執(zhí)行性。在我國，實施行政管理，必須執(zhí)行黨的路線、方針、政策，同時執(zhí)行國家權(quán)力機關(guān)所賦予的任務(wù)，向權(quán)力機關(guān)負責(zé)，并受權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。行政管理不僅要“有令必行”，而且要雷厲風(fēng)行，注重科學(xué)管理，講求高效率，亦即執(zhí)行性要求高效率，二者是統(tǒng)一的。

　　2.政治性。行政機關(guān)的使命是執(zhí)行國家權(quán)力機關(guān)的意志，國家權(quán)力機關(guān)具有強烈的階級性，行政機關(guān)也不例外。社會主義國家的行政機關(guān)是人民政府，主要通過大量的組織工作來保證國家的安定團結(jié)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

　　3.權(quán)威性。行政管理活動是以國家名義進行的、代表國家并以國家強制力為后盾的。一切管理對象，對行政機關(guān)及其工作人員的管理行為都有服從的義務(wù)。但行政機關(guān)在執(zhí)行任務(wù)時要依法行政，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，這種法制的集中性體現(xiàn)了行政管理的權(quán)威性。

　　二、行政管理主客體及活動原則

　　1.行政管理的主體是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)，即行政機關(guān)。在我國，行政管理的主體是國務(wù)院和地方各級人民政府及其職能部門。當然法律法規(guī)授權(quán)的具有社會公共管理職能的事業(yè)單位以及某些壟斷企業(yè)，也可以作為行政管理主體。如證券會、鐵路局。

　　2.行政管理的客體是國家事務(wù)、社會事務(wù)和行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。行政管理的范圍遍及國家和社會生活的各個方面和全體國民。任何一種社會管理都沒有行政管理這樣廣泛的外延性和關(guān)系國家、社會的全局性。

　　3.行政管理的基本依據(jù)是行政權(quán)力。行政權(quán)力是國家行政機關(guān)為有效實現(xiàn)國家意志，依靠特定的手段和憲法原則，對國家事務(wù)進行管理的權(quán)力。行政權(quán)力有其自身的特點：

　　(1)行政權(quán)力是一種公共權(quán)力。作為公共權(quán)力的行政權(quán)力，在行動上總是表現(xiàn)為全社會的代言人的權(quán)力，而不是某個政黨、某個社會組織的代言人的權(quán)力。

　　(2)行政權(quán)力具有合法性。這種合法性表現(xiàn)為行政權(quán)力的取得和運用必須符合憲法和有關(guān)法令所規(guī)定的范圍、種類、程序和限度。

　　(3)相對于政治權(quán)力來講，行政權(quán)力是一種操作性很強的執(zhí)行權(quán)力，其運用具有極強的操作性和技術(shù)性特點。

　　(4)行政權(quán)力是一種強制性的權(quán)力。國家行政機關(guān)運用行政權(quán)力制定各種有效措施、政策，對社會事務(wù)做出具有強制性的管理。

　　(5)行政權(quán)力具有“一元性”。這表現(xiàn)在：在一定的行政區(qū)域內(nèi)，只有一個行政系統(tǒng);在每個行政系統(tǒng)內(nèi)部，只能有一個行政權(quán)力中心，不能有“政出多門”的情況;同時，行政權(quán)力在上下級之間、主客體之間，具有“不可逆”性上下級之間是命令與服從的關(guān)系，不存在討價還價的余地。

　　4.行政管理活動的根本原則是依法管理。行政管理，特別是現(xiàn)代行政管理必須是以法律為根本的活動準則，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實施管理，。任何行政機關(guān)和行政人員都只有依法行事的義務(wù)，而沒有超越憲法和法律的特權(quán)。依法行政是行政管理必須嚴格遵循的重要原則。

　　三、行政職能的涵義及內(nèi)容

　　所謂行政職能，是指行政管理在國家、社會生活中所起的基本作用，它是國家職能的重要組成部分。

　　從行政管理所具有的政治性和社會性兩重屬性來看，行政職能可以分為政治統(tǒng)治職能和社會管理職能。這兩者相互統(tǒng)一，互為前提，不可偏廢。失去了政治統(tǒng)治職能，統(tǒng)治階級的地位和利益就不能維持;同樣，離開了履行社會管理職能，政府也就不能統(tǒng)治下去。

　　從政府運作的過程和履行職能的方式來看，行政職能可以分為計劃職能、組織職能、指揮職能、協(xié)調(diào)職能、控制職能等。這些職能構(gòu)成行政管理周而復(fù)始的循環(huán)過程，他們不僅存在于不同類型的國家，而且作用于行政管理的不同層次和不同領(lǐng)域。

　　從政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域來看，政府在市場經(jīng)濟中具有四大功能：制定規(guī)則、宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)。

　　四、行政管理組織

　　(一)行政管理組織的含義

　　廣義的行政組織指一切具備計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等行政功能的組織，它既包括國家行政部門的組織，也包括國家立法、司法等部門內(nèi)履行行政職能的組織，還包括企事業(yè)單位、群眾團體內(nèi)部的相應(yīng)機構(gòu)。

　　狹義的行政組織是依照國家憲法和法律的規(guī)定，在一定的權(quán)限內(nèi)執(zhí)行各種公共事務(wù)的機構(gòu)的總稱，簡單地說就是指政府機構(gòu)。它的主要特征在于，一是具有權(quán)威性和強制力;二是屬于預(yù)算撥款制的行政組織，全部財政來源于國家預(yù)算。本節(jié)所指的，是狹義上的行政組織。

　　(二)行政管理組織的種類

　　行政組織按照其功能和作用的不同，大體可分為以下一些基本種類：

　　1.領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)也稱首腦機關(guān)，是各級政府統(tǒng)轄全局的指揮、決策和督導(dǎo)中心。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是行政組織的中樞，其職能是負責(zé)制定行政組織的目標、規(guī)劃和政策，對轄區(qū)內(nèi)的重大行政問題進行集中領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，并督導(dǎo)決策的實施。如我國的國務(wù)院和地方各級人民政府就屬此類。

　　2.職能機關(guān)。職能機關(guān)是指在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)組織和管理某一專業(yè)行政事務(wù)的執(zhí)行機關(guān)。它對上受領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的指揮和監(jiān)督，執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的各種具體指示、方針和政策;對下行使政府的行政管理職能，指導(dǎo)下級相應(yīng)的行政部門或某些社會公益性組織的活動。如我國國務(wù)院所屬部委就屬此類。

　　3.輔助機關(guān)。輔助機關(guān)是指為領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和職能機關(guān)實現(xiàn)行政目標而在行政組織內(nèi)部承擔協(xié)助工作的機關(guān)。輔助機關(guān)的功能主要是為領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和職能機關(guān)收集信息、提供咨詢、協(xié)調(diào)溝通各方面的關(guān)系、管理日常事務(wù)等。輔助機關(guān)包括辦公機關(guān)、信息機關(guān)和咨詢機關(guān)。具體說來，又可細分為綜合性輔助機關(guān)、專門性輔助機關(guān)和咨詢性輔助機關(guān)三類。綜合性輔助機關(guān)即各級政府的辦公廳(室)、秘書處(科)等，主要處理各種綜合性事務(wù)，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)處理政務(wù)，溝通協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系等;專門性輔助機關(guān)即各級政府中的人事部門、總務(wù)部門、財務(wù)部門等;咨詢性輔助機關(guān)包括各種智囊團、政策研究室等，其職能主要是為領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和職能機關(guān)的決策提供各種建議。輔助機關(guān)直接聽從行政首長的指揮和命令，它對各專業(yè)職能部門沒有直接指揮和監(jiān)督的權(quán)力，但在授權(quán)條件下，可以代表行政首長。由于輔助機關(guān)是緊靠行政首長的一個組織環(huán)節(jié)，事實上參與政務(wù)、協(xié)助決策、溝通關(guān)系、協(xié)調(diào)活動、匯集信息、處理糾紛、培訓(xùn)人才、管理日常事務(wù)，它的效率如何直接關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)功能的發(fā)揮，歷來被認為是一種重要的行政機關(guān)。

　　4.直屬機關(guān)。直屬機關(guān)是指各國政府序列中主管某些專門業(yè)務(wù)的行政機構(gòu)。在我國，國務(wù)院把一些不便劃歸各部、各委員會管理的專門事務(wù)交付給專設(shè)的直屬機構(gòu)管轄，這些直屬機構(gòu)的法律地位略低于部委，如國家統(tǒng)計局、國家環(huán)保局和海關(guān)總署等。此外，美國聯(lián)邦政府內(nèi)部，根據(jù)國會法令設(shè)立的，具有廣泛的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的獨立機構(gòu)也屬于直屬機關(guān)的范疇。

　　5.派出機關(guān)。派出機關(guān)是指行政機關(guān)依法根據(jù)工作需要在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的分支機關(guān)或代表機關(guān)。派出機關(guān)有權(quán)代表國家行政機關(guān)執(zhí)行某種特定的任務(wù)或執(zhí)行整體性社會事務(wù)。通常情況下，派出機關(guān)是中央集權(quán)制下行政機關(guān)為減輕自身的工作負擔，保證對轄區(qū)進行有效控制和管理而設(shè)置的，它不是一級政府，其職權(quán)受到派出者較強的約束。在我國，各省、自治區(qū)人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院同意，可以設(shè)立若干行政公署作為它的派出機關(guān)。市轄區(qū)和市轄區(qū)的市人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設(shè)立若干街道辦事處作為其派出機關(guān)。當然，我國的派出機關(guān)還包括國家行政機關(guān)有關(guān)工作部門派出的代表機關(guān)，如海關(guān)、公安、鐵路等機關(guān)派駐各地的機關(guān)以及外交部派駐國外的大使館、領(lǐng)事館以及外交部派駐中國香港、中國澳門的特派員公署等。

　　(三)行政管理組織的結(jié)構(gòu)

　　行政組織的結(jié)構(gòu)是指行政組織的各組成要素之間的相互聯(lián)系方式或互動關(guān)系模式?？茖W(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)，能保證行政組織內(nèi)的各個構(gòu)成要素包括人力、物力、財力等有一個最佳的使用效率。行政組織的基本結(jié)構(gòu)有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)兩個方面。行政組織的上下層級之間，存在著領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這種排列方式稱為行政組織的縱向結(jié)構(gòu);行政組織的同一層級之中的各部門之間，是相互協(xié)調(diào)與合作的平等關(guān)系，這種組合方式稱為行政組織的橫向結(jié)構(gòu)。

　　1.行政組織的縱向結(jié)構(gòu)。所謂行政組織的縱向結(jié)構(gòu)就是指各級政府上下級之間，每級政府的各組成部門之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從關(guān)系的組合方式。

　　它主要涉及的問題有兩個，即管理層次與管理幅度之間的關(guān)系。管理層次和管理幅度是影響行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的兩個決定性因素。

　　所謂管理幅度，是指一個層級的行政機構(gòu)或一位行政首長直接控制的下級機構(gòu)或人員的數(shù)目。每一個行政首長的管理幅度必須適當，管理幅度過大，行政首長就很難面面俱到，難以深刻地了解具體問題;管理幅度過小，則行政首長就會對下屬控制過嚴，直接影響到下屬的工作積極性。

　　所謂管理層次，是指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的層級。行政部門的管理層次和管理幅度在一個特定的組織內(nèi)成反比關(guān)系，即就一個特定的行政組織而言，行政層次越多，每一行政機構(gòu)的管理幅度就越小;反之，行政層次越少，每一行政機構(gòu)的管理幅度就越大。行政層次多，幅度小，行政組織就呈尖型結(jié)構(gòu);行政層次少，幅度大，行政組織就呈扁型結(jié)構(gòu)。尖型結(jié)構(gòu)是一種集權(quán)的結(jié)構(gòu)，有利于強有力的行政控制，但不利于發(fā)揮下級的主動性和創(chuàng)造性;扁型結(jié)構(gòu)是一種分權(quán)的結(jié)構(gòu)，有利于調(diào)動下級的積極性和創(chuàng)造性，但可能導(dǎo)致軟弱的行政控制。在實際行政活動中，一個行政組織的結(jié)構(gòu)往往不是純粹的尖型或扁型的，而是綜合型的，即組織中某些層次的機構(gòu)管理幅度大，某些層次的機構(gòu)管理幅度小。

　　2.行政組織的橫向結(jié)構(gòu)。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)是指行政組織橫向分化的結(jié)果，又稱為部門結(jié)構(gòu)，是行政組織中處于同一等級的各組成部門之間的平等、合作與協(xié)調(diào)關(guān)系的一種組合方式。我國目前行政組織橫向劃分的方法主要有以下幾種：

　　(1)職能部門化。即按照行政職能的界限劃分行政組織的部門，如我國國務(wù)院根據(jù)職能劃分的部門有國家計劃部門、勞動人事部門、財政部門、審計部門、監(jiān)察部門、司法部門等等。行政職能部門化是目前應(yīng)用最廣泛的一種劃分行政組織的方法，它的優(yōu)點是能較好地體現(xiàn)專業(yè)化分工的組織原則，有利于行政組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不利之處在于實踐中有時會出現(xiàn)各職能部門之間由于利害關(guān)系不同而發(fā)生沖突。

　　(2)區(qū)域部門化。即按照管轄區(qū)域的界限劃分行政組織，如我國省、市、縣各級政府就以此方法劃定，公安系統(tǒng)也按省、市、縣、鄉(xiāng)等區(qū)域界限來設(shè)立機構(gòu)。這種方法有利于某一區(qū)域內(nèi)部事務(wù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，職權(quán)下放，也可提高各地區(qū)行政人員的主動性和積極性，有利于培養(yǎng)人才;但不利之處是重復(fù)性機構(gòu)增多，容易產(chǎn)生地方主義和區(qū)域部門權(quán)力膨脹、條塊分割等弊端。

　　(3)行業(yè)和產(chǎn)品部門化。即按照行業(yè)和產(chǎn)品的不同來劃分行政部門的方法，如我國各級政府中的經(jīng)濟部門，例如商業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局等都是按行業(yè)和產(chǎn)品部門化的方式設(shè)置的。這種方法的優(yōu)點是有利于發(fā)揮某一行業(yè)內(nèi)部專業(yè)技術(shù)力量的業(yè)務(wù)特長，符合專業(yè)化分工的原則，缺點是會造成機構(gòu)的重疊設(shè)置，不利于整個行政組織系統(tǒng)的宏觀協(xié)調(diào)。

　　實際上，劃分橫向結(jié)構(gòu)的這幾種方法并不是互相矛盾或互相排斥的，在具體的劃分過程中，可以相互結(jié)合起來使用，力求使行政組織的橫向結(jié)構(gòu)劃分日趨合理化和科學(xué)化。

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