關于新形勢下進一步加強人民法院基層基礎建設的若干意見

各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產(chǎn)建設兵團分院：

　　現(xiàn)將《最高人民法院關于新形勢下進一步加強人民法院基層基礎建設的若干意見》印發(fā)給你們，請各地結合實際，認真貫徹執(zhí)行。

二O一一年一月二十八日

最高人民法院關于新形勢下進一步加強人民法院基層基礎建設的若干意見

　　基層基礎建設是社會建設的重要組成部分，是整個社會管理的根基。人民法院基層基礎建設，是人民法院服務大局、保障民生、維護社會公平正義的重要保證。為適應新形勢需要，現(xiàn)就如何進一步加強人民法院基層基礎建設提出如下意見。

　　一、基層基礎建設的重要意義、目標任務和基本原則

　　近年來，人民法院基層基礎建設有了長足發(fā)展，隊伍執(zhí)法水平和能力有了較大提高，物質裝備和經(jīng)費保障有了較大改善。當前和今后一段時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展中深層次問題與表象問題、法律問題與社會問題相互交織，社會矛盾特別是涉及民生各類矛盾產(chǎn)生的原因將更加復雜，高發(fā)、多發(fā)態(tài)勢將更加嚴峻。化解社會矛盾，重點在基層；推進社會管理，難點在基層；確保公正廉潔執(zhí)法，關鍵在基層。處在化解社會矛盾糾紛最前沿的基層人民法院及其派出人民法庭，面臨的考驗將更加嚴峻，遇到的問題將更加復雜，承擔的任務將更加艱巨。

　　1、加強基層基礎建設是有效保障和服務黨和國家工作大局的必然要求?；鶎尤嗣穹ㄔ菏腔鶎尤嗣裾嗟闹匾M成部分。新形勢下進一步加強人民法院基層基礎建設，對于充分發(fā)揮人民法院職能作用，切實維護國家政權安全，深入推進三項重點工作，更好地為大局服務、為人民司法，維護良好社會秩序和法治環(huán)境具有至關重要的作用。

　　2、加強基層基礎建設是順利推進司法審判事業(yè)科學發(fā)展的根本保證。人民法院各項工作都要通過基層來落實。人民法院基層基礎建設，是提升人民法院整體工作水平的重點，是維護社會公平正義的關鍵。只有加強基層基礎建設，才能保證人民法院充分履行職能，切實促進司法審判事業(yè)科學發(fā)展。

　　3、加強基層基礎建設是積極回應人民群眾關切期待的重要途徑。人民法院90%左右的案件在基層?；鶎尤嗣穹ㄔ杭捌渑沙鋈嗣穹ㄍヅc人民群眾接觸最為直接、聯(lián)系最為緊密。加強基層基礎建設，就是要從群眾希望的地方做起，從群眾不滿意的地方改起，不斷提升基層審判工作水平和公信力。

　　4、基層基礎建設的目標任務。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持 “以審判工作為中心、隊伍建設為根本、物質裝備為保障”，力爭用三至五年時間，使基層執(zhí)法辦案水平明顯提高，化解社會矛盾能力明顯增強，法院和法官形象明顯改觀，物質保障工作明顯進步，科技支撐力度明顯加大，制度機制活力明顯提升，切實發(fā)揮基層人民法院及其派出人民法庭在促進社會和諧、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會公平正義等方面的積極作用。

　　5、基層基礎建設的基本原則

　　??堅持黨的領導。這是人民法院基層基礎建設沿著正確政治方向發(fā)展的根本保證。在任何時候、任何情況下，都必須始終不渝堅持黨的領導，自覺接受黨的領導，緊緊依靠黨的領導，始終在思想上、政治上、行動上與黨中央保持高度一致。

　　??堅持群眾路線。牢固樹立司法為民思想，堅持一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，始終以最廣大人民根本利益作為工作出發(fā)點、落腳點，確保人民法院基層基礎工作牢牢扎根于人民群眾之中。

　　??堅持科學發(fā)展。牢固樹立科學發(fā)展理念，正確處理好現(xiàn)實需要與長遠發(fā)展、全面發(fā)展與重點突破、自力更生與社會協(xié)同、規(guī)模速度與質量效益的關系，努力推動人民法院基層基礎建設全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

　　??堅持接受監(jiān)督。牢固樹立自覺接受監(jiān)督觀念，完善內(nèi)部監(jiān)督制約機制，主動接受人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督，廣泛聽取社會各界意見和建議，不斷改進和加強人民法院基層基礎工作。

　　二、立足新形勢變化充分發(fā)揮審判職能作用

　　基層基礎建設，審判工作是中心。要立足新形勢變化，務求在保障和改善民生、化解社會矛盾、促進經(jīng)濟社會長期平穩(wěn)較快發(fā)展方面取得新進展、實現(xiàn)新突破。只有“將矛盾化解在當?shù)?、化解在基層”，才能建立起“基層穩(wěn)、天下安”的和諧社會。

　　6、進一步提高民生審判質量。密切關注物價上漲及房貸等政策變化對民生的影響，依法妥善審理勞動就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療、住房、消費等領域的糾紛，注重維護弱勢群體權益，著力解決群體性矛盾，切實維護人民群眾切身利益。認真研究“三農(nóng)”工作中出現(xiàn)的法律問題，有效化解農(nóng)民工追索勞動報酬、農(nóng)產(chǎn)品買賣、農(nóng)村土地承包等糾紛，保護農(nóng)民權益，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護農(nóng)村穩(wěn)定。審慎處理農(nóng)村集體土地征收、城鎮(zhèn)國有土地上房屋拆遷案件，切實保障被征地農(nóng)民、被拆遷人合法權益。

　　7、進一步方便人民群眾訴訟。完善功能設置，規(guī)范工作制度，努力把立案信訪窗口建成“為民之窗、文明之窗、和諧之窗、公信之窗”。鞏固和完善人民法庭直接立案工作機制，著力解決當事人立案不便困難。更加充分發(fā)揮簡易程序制度功能，做好小額案件速裁機制試點工作，加大司法救助工作力度，讓人民群眾行使訴權更加便捷，實現(xiàn)權益更加及時，感受司法公正高效更加真切。

　　8、進一步發(fā)揮人民陪審優(yōu)勢。注重吸收不同行業(yè)、性別、年齡、專業(yè)人員，確保人民陪審員隊伍的廣泛性、代表性和群眾性。加強日常管理，健全人民陪審員各項工作程序及考評激勵等制度。完善人民陪審員“隨機抽取”工作機制，更好實現(xiàn)司法民主。加強崗前及履職培訓，著力提高人民陪審員參審能力。切實發(fā)揮人民陪審員來自群眾、熟悉群眾、代表群眾獨特優(yōu)勢，最大限度引導當事人尊重和自覺履行生效裁判，不斷提高司法裁判公信力。

　　9、進一步規(guī)范人民法庭設置。按照“三個面向”和“兩便”要求，堅持科學、務實、效能原則，結合東中西部地區(qū)審判工作實際需要，科學規(guī)劃好人民法庭恢復、新建和調(diào)整工作。在所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置偏遠、交通不便，及原有法庭服務半徑過大、區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟活動較頻繁、受理案件較多的地區(qū)，新建或恢復設立人民法庭。對轄區(qū)交通便利或者受理案件量較少等設置必要性不高的人民法庭，應及時予以調(diào)整。

　　10、進一步擴大巡回審判效應。結合本地實際，認真落實最高人民法院《關于大力推廣巡回審判方便人民群眾訴訟的意見》，切實增強巡回審判的針對性，努力追求巡回審判的高質量和高效率。采取多種形式，依托巡回審判開展延伸服務，推動巡回審判向縱深發(fā)展，拓展審判工作的輻射效應，努力提供快捷、親民和全方位的司法服務。

　　11、進一步創(chuàng)新審判管理。堅持服務審判理念，確立有利于審判工作良性發(fā)展的管理體系。堅持以人為本，保護和激發(fā)審判人員工作積極性和創(chuàng)造性。尊重審判規(guī)律，科學設計考核指標，注意對案件的類型化、差別化管理, 正確評估統(tǒng)計數(shù)據(jù)與審判業(yè)績的關系。合理配置審判資源，實現(xiàn)案件繁簡分流，優(yōu)化部門職責分工。有條件的基層人民法院，要設立審判管理專門機構，也可由審判監(jiān)督庭承擔審判管理職能。

　　12、進一步拓展對下監(jiān)督指導。將做好、做實對基層審判工作的監(jiān)督指導，作為中級以上人民法院日常工作的重要內(nèi)容和績效考核的重要指標。完善問題的發(fā)現(xiàn)、反饋、分析和解決機制；建立重大敏感案件風險評估機制。著力開展有針對性的調(diào)查研究，綜合利用適用法律疑難問題請示、審級監(jiān)督、發(fā)改案件通報分析以及典型案例指導等制度，拓寬監(jiān)督指導途徑，不斷增強監(jiān)督指導的針對性、時效性、規(guī)范性和權威性。下大氣力解決個案指導多、類型案件總結少，事后監(jiān)督多、事前指導少等問題。

　　13、進一步堅持“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結合”。準確理解和貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結合”基本精神，正確處理調(diào)判關系，充分發(fā)揮調(diào)判組合優(yōu)勢。準確把握運用調(diào)判方式處理案件的基礎和條件，依照法律可以調(diào)解、根據(jù)案情能夠調(diào)解或者按照矛盾沖突特點調(diào)解處理效果更好的，要選擇調(diào)解方式解決糾紛。依法不能調(diào)解、根據(jù)案情不宜調(diào)解或者以判決方式更有利于解決問題的，應當選擇判決方式。不能脫離實際設定調(diào)解率指標或者違背當事人意愿強調(diào)硬調(diào)、以拖促調(diào)，損害司法權威和司法公信。以自動履行率為重要標準，完善真實反映調(diào)解工作效果的考評機制，更好發(fā)揮調(diào)解方式化解矛盾的功能。

　　14、進一步推進“大調(diào)解”工作機制。創(chuàng)新和完善訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制，積極推廣訴調(diào)對接中心建設，做好訴前調(diào)解工作。按照不越位、不錯位、不缺位的要求，采取集中培訓系統(tǒng)指導、巡回辦案實時指導、庭審旁聽觀摩指導、典型案例重點指導等多種形式，促進人民調(diào)解化解糾紛能力提高。完善人民調(diào)解協(xié)議司法確認機制，規(guī)范人民調(diào)解協(xié)議司法確認工作，推動人民調(diào)解工作更大發(fā)展。把握好人民法院在“大調(diào)解”格局中的定位，充分發(fā)揮司法的引導、保障、推動作用，既要保持司法活動獨立性和終局性，也要加強與各方面的協(xié)調(diào)配合，形成職責定位明確、程序銜接暢通的社會矛盾化解合力。

　　三、圍繞新形勢要求全面加強隊伍建設

　　基層基礎建設，隊伍建設是根本。建設一支政治堅定、業(yè)務過硬、一心為民、公正廉潔的基層隊伍，是實現(xiàn)基層基礎建設目標任務的重要基礎和前提。

　　15、進一步加強黨建工作。高度重視基層人民法院和人民法庭黨建工作，認真整頓組織不健全及軟弱渙散等問題，堅持抓黨建帶隊建促審判。全面強化基層黨員教育管理，深入推進創(chuàng)先爭優(yōu)活動和“人民法官為人民”主題實踐活動，扎實開展“發(fā)揚傳統(tǒng)、堅定信念、執(zhí)法為民”主題教育實踐活動。注重培養(yǎng)、樹立、宣傳基層優(yōu)秀黨員典型事跡，激發(fā)廣大基層干警工作熱情和干勁。完善黨員管理工作考核評價機制，加大違法違紀黨員處罰懲戒力度，增強警示教育震撼力和實效性。

　　16、進一步抓好領導班子建設。認真履行干部協(xié)管職責，嚴把基層人民法院領導班子成員任職考察關。通過專題培訓、司法巡查、屆中考察以及參加領導班子民主生活會等方式，加大對基層人民法院領導干部的教育、管理和監(jiān)督力度。探索建立體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的考核評價體系，作為基層領導干部調(diào)整、交流、使用的重要依據(jù)。進一步健全、完善后備干部調(diào)整、培養(yǎng)和使用等制度，為基層干部成長創(chuàng)造條件，提供有效組織人事制度保障。

　　17、進一步改進司法作風。全面?zhèn)鞒?、弘揚人民司法優(yōu)良傳統(tǒng)，把增強群眾觀念和感情、保護群眾合法權益、密切聯(lián)系群眾貫穿于基層隊伍建設始終。深入開展群眾觀點大討論，堅持求真務實作風，有針對性地開展自查自糾，最大限度避免損害群眾利益、傷害群眾感情等現(xiàn)象發(fā)生。不斷拓寬聯(lián)系渠道及時聽取群眾意見建議，積極開展人民滿意法院、法官創(chuàng)建活動。嚴格遵守《法官職業(yè)道德基本準則》、《法官行為規(guī)范》、《人民法院文明用語基本規(guī)范》的規(guī)定，以規(guī)范文明司法為核心，完善符合基層實際的行為準則規(guī)范體系。

　　18、進一步促進司法廉潔。結合基層實際，扎實開展黨風廉政建設。繼續(xù)開展正面典型示范教育、反面典型警示教育，探索反腐倡廉工作新路子，督促廣大干警廉潔自律。認真落實“四個一律”要求和“五個嚴禁”規(guī)定，健全網(wǎng)絡舉報受理、違紀線索核查、重大案件督辦等工作機制，完善對查辦案件工作的評價制度和問責制度，始終保持懲治腐敗高壓態(tài)勢。推進懲防腐敗體系建設，切實落實廉政建設責任制，全面推行廉政監(jiān)察員制度，健全基層紀檢監(jiān)察機構設置，配齊、配強紀檢監(jiān)察人員，構建符合基層審判工作規(guī)律的廉政風險防范機制。

　　19、進一步增強司法能力。全面貫徹落實“一個目標、兩個轉變、三個倡導”教育培訓工作方針，構建多形式、全覆蓋的基層隊伍全員培訓體系和網(wǎng)絡。緊扣基層實踐需求，不斷創(chuàng)新培訓內(nèi)容與形式，把會做、善做群眾工作，掌握化解矛盾糾紛的本領，以及突發(fā)緊急事件處置、輿情掌控及應對等納入基層法官和法院領導干部教育培訓工作的必修內(nèi)容。抓好基層法官輪訓工作，建立人民法庭庭長定期輪訓制度。組織、倡導、鼓勵資深優(yōu)秀法官開展審判專題巡回講座、司法經(jīng)驗交流等活動。健全東西部地區(qū)人才對口支援機制，注重培養(yǎng)、鍛煉基層一線青年法官，完善新進人員到基層一線崗位鍛煉制度。

　　20、進一步建立健全職業(yè)保障制度和激勵機制。以中央司法體制和工作機制改革為契機，積極推動建立并實施法官職務序列及其配套政策，適當提高基層法官職數(shù)比例。適當提高基層辦案人員崗位津貼標準，進一步規(guī)范和提高法官（法警）特別補助金、慰問金工作程序與效率。積極探索建立適合審判工作特點的法官工資、退休和其他津補貼制度。關心基層干警生活，著力解決實際困難，落實帶薪休假、定期身心檢查等制度，倡導健康生活情趣，培養(yǎng)理性心態(tài)，增強“抗壓”能力。

　　21、進一步解決案多人少矛盾和法官短缺問題。完善省級統(tǒng)一招錄政策，堅持開展選調(diào)生工作，努力拓寬法官來源范圍渠道。規(guī)范、加強編制管理、使用和督查，堅持面向基層、面向一線辦案人員分編傾斜政策和原則，推動建立適應審判工作發(fā)展要求的編制增補機制。加大中央關于解決提前離崗離職政策的執(zhí)行、督查力度，優(yōu)化隊伍結構，發(fā)揮資源配置作用，減少并杜絕審判資源浪費。積極會同國家有關部門，研究改進司法考試辦法、完善司法考試政策。擴大在職法律職業(yè)人員國家統(tǒng)一司法考試試點范圍，直接、快速、有效解決西部邊遠地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)法官短缺問題。充分考慮少數(shù)民族地區(qū)語言文化、經(jīng)濟發(fā)展狀況等因素，制定旨在吸引本地人才的招錄政策，引導、鼓勵、支持熟悉民族語言、適應當?shù)丨h(huán)境的優(yōu)秀少數(shù)民族和本地漢族人才充實法官隊伍。加大少數(shù)民族地區(qū)“雙語法官”培養(yǎng)力度，積極研究建立雙語法官培訓基地。

　　22、進一步實施基層人才聚集發(fā)展戰(zhàn)略。認真貫徹執(zhí)行中央基層工作方針和人才工作規(guī)劃，制定并實施基層聚才工程規(guī)劃，出臺基層聚才傾斜政策，完善基層聚才保障機制。注重從基層選拔優(yōu)秀人才，形成優(yōu)秀人才向基層聚集，優(yōu)秀干部從基層產(chǎn)生、成長和鍛煉的人才工作新格局。逐步建立并完善法官擇優(yōu)遴選制度和有利于基層干警成長的選拔機制，努力拓展基層干警職業(yè)發(fā)展空間。到2012年，省級以上人民法院錄用公務員，除部分特殊職位外，均應從具有兩年以上基層工作經(jīng)歷人員中考錄。有效解決“不愿去、出不來、留不住”問題，把人民法庭作為培養(yǎng)、鍛煉、選拔法院領導干部和業(yè)務骨干的重要基地。

　　四、適應新形勢發(fā)展大力提升物質裝備保障水平

　　基層基礎建設，物質裝備是保障。大力推進司法行政管理體制和工作機制改革，理順上下級人民法院在司法行政管理工作方面的相互關系，增強上級人民法院特別是高級人民法院對下級人民法院在經(jīng)費保障、基礎設施建設、業(yè)務裝備配備、信息化建設和司法鑒定等方面的管理責任，充分發(fā)揮服務審判職能作用。

　　23、進一步加大經(jīng)費保障力度。深入貫徹落實中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強政法經(jīng)費保障工作的意見》，按照財政部《政法經(jīng)費分類保障辦法（試行）》各項要求，深化經(jīng)費保障體制改革，在中央加大轉移支付力度同時，增強地方保障能力和水平，使基層真正享受到改革成果。最高人民法院繼續(xù)積極協(xié)調(diào)中央財政和國家發(fā)改委對法院的資金和政策支持。高級人民法院加強與省級財政和發(fā)展改革部門的溝通協(xié)商，爭取省級配套資金足額到位，積極主動參與研究制定資金分配方案，配合省財政部門建立基層公用經(jīng)費正常增長機制?；鶎尤嗣穹ㄔ号ψ龊门c本級政府部門溝通協(xié)調(diào)工作，積極爭取各方面支持，切實落實地方經(jīng)費保障責任，抓好人民陪審員、聘用人員等經(jīng)費預算方案的制定和落實，保證各項經(jīng)費開支。上級人民法院應會同財政部門加大對基層經(jīng)費保障情況和經(jīng)費管理情況的監(jiān)督檢查和指導，避免抵頂經(jīng)費、減少本級投入等問題發(fā)生。

　　24、進一步完成基礎設施建設任務。以國家發(fā)改委《關于進一步加強地方政法基礎設施建設規(guī)范投資保障機制的意見》為指導，依據(jù)審判工作實際需要，制定審判法庭、人民法庭建設總體規(guī)劃和年度計劃。做好建設項目申報工作，協(xié)調(diào)地方政府按照政策要求劃撥建設用地，落實配套條件和資金，減免相關規(guī)費。盡快完成立案信訪窗口和殘疾人無障礙通道建設，以及立案信訪窗口和人民法庭統(tǒng)一標識工作。有建設任務的法院要切實加強建設資金管理和建設成本控制，避免形成新的債務。積極推動中央、省級和本級三級政府分項目、分年度、分比例負擔方式化解基本建設歷史債務。

　　25、進一步提升業(yè)務裝備配備水平。認真執(zhí)行《基層人民法院基本業(yè)務裝備配備指導標準（試行）》，著力加強基層人民法院業(yè)務裝備建設。高級人民法院應會同省級財政部門結合本地實際情況，以國家標準為基本要求，制定本地區(qū)基層人民法院業(yè)務裝備配備實施標準，并根據(jù)中央和省級轉移支付資金規(guī)模和法院工作重點，制定本地區(qū)基層人民法院業(yè)務裝備配備規(guī)劃和年度實施計劃?；鶎尤嗣穹ㄔ阂鶕?jù)審判執(zhí)行工作實際需求，科學規(guī)劃，加快裝備更新，盡快實現(xiàn)審判法庭專業(yè)設備、審判文書印刷設備、法警單警裝備、檔案存儲設備以及業(yè)務交通工具標準化配置。高度重視人民法庭安全設施建設，盡快按標準和需求配備安全保衛(wèi)裝備。

　　26、進一步推動信息化建設。按照最高人民法院《關于全面加強人民法院信息化工作的決定》要求，以“天平工程”項目建設為契機，加強信息化基礎設施建設。在加快“科技法庭”等硬件設施建設同時，重點建設覆蓋基層人民法院和人民法庭的局域網(wǎng)絡，全面應用司法審判信息管理系統(tǒng)，健全信息安全保障體系和相關配套設施等。將案件訴訟材料同步數(shù)字化錄入，形成完整的電子檔案，推進信息化在流程管理、質量評估、績效考核、遠程審判等方面的應用。進一步推廣遠程立案申訴、電子簽章、公眾信息查詢、公眾網(wǎng)站等司法便民措施。在資金、技術、人才等方面向基層傾斜，努力提高信息化建設水平。

　　27、進一步完善司法鑒定管理工作職能作用。充分認識司法鑒定管理工作重要性，根據(jù)審判執(zhí)行工作需求，按照最高人民法院各項管理規(guī)定，規(guī)范對外委托評估、拍賣和鑒定工作，有條件的基層人民法院應開展技術咨詢和技術審核工作。加強司法技術輔助人員業(yè)務培訓，不斷提高司法鑒定管理人員業(yè)務能力。

　　各級人民法院務必站在為黨和國家工作大局服務的高度，充分認識、深刻理解新形勢下進一步加強基層基礎建設的重要性、緊迫性。各高級人民法院要按照本意見要求，及時研究制定符合本地實際的具體工作規(guī)劃和落實意見，有計劃、有步驟地推動基層基礎建設。對工作中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，要注意認真分析研究成因與對策，必要時及時層報最高人民法院。