海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督制度比較研究

　　行政監(jiān)督是招標(biāo)投標(biāo)法律制度的重要內(nèi)容，隨著招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)的發(fā)展，業(yè)界對(duì)如何加強(qiáng)和改進(jìn)行政監(jiān)督的呼聲越來(lái)越大，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的法治化道路已成為必然選擇。經(jīng)過(guò)十余年的建設(shè)，內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)法治框架基本形成，目前的重要任務(wù)是反思已形成的各種制度并進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，而反思的最好方式是尋找一個(gè)參照物。本文選擇具有共同文化淵源但處于不同法域的中國(guó)臺(tái)灣作為參照物進(jìn)行比較分析，以期給內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督制度的完善提供某種啟示。

　　一、招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制

　　所謂體制，從管理學(xué)的角度來(lái)看，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度，是有關(guān)組織形式的制度，限于上下之間有層級(jí)關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的關(guān)系。招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制是指招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督權(quán)限的劃分及擁有招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督權(quán)限的機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系。

　　在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)頒布之前，內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制主要是依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2000]34號(hào))(以下簡(jiǎn)稱34號(hào)文)建立。《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條第三款規(guī)定，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門(mén)的具體職權(quán)劃分，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。34號(hào)文是依授權(quán)制定的法律文件，該文件規(guī)定國(guó)家發(fā)展改革部門(mén)為全國(guó)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)部門(mén)，各部委按職責(zé)分工對(duì)其部門(mén)的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施行政監(jiān)督。這種職權(quán)分工模式就是我們通常所說(shuō)的分行業(yè)監(jiān)督。2012年2月1日起施行的《條例》基本上繼承34號(hào)文精神，并作部分調(diào)整。在國(guó)家層面，保留了國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)全國(guó)招標(biāo)投標(biāo)工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和分行業(yè)監(jiān)督的模式。對(duì)地方政府的監(jiān)督體制有所變通，即，原則上實(shí)行分行業(yè)監(jiān)督，同時(shí)允許地方政府在行政監(jiān)督體制上有所變通。《條例》第四條第二款中規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)其所屬部門(mén)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定。另外，《條例》將財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職責(zé)以行政法規(guī)的形式確定下來(lái)。

　　中國(guó)臺(tái)灣招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門(mén)有“行政院采購(gòu)暨公共工程委員會(huì)”、辦理采購(gòu)機(jī)關(guān)的直屬上級(jí)機(jī)關(guān)、主(會(huì))計(jì)和政風(fēng)部門(mén)、采購(gòu)稽核小組、采購(gòu)及采購(gòu)申訴審議委員會(huì)。“行政院采購(gòu)暨公共工程委員會(huì)”主要負(fù)責(zé)綜合性事務(wù)，包括政策法律的制定、標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)合同的審定、信息的管理、政府采購(gòu)專(zhuān)業(yè)人員的訓(xùn)練、采購(gòu)申訴處理、采購(gòu)進(jìn)度查核及各采購(gòu)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)。采購(gòu)機(jī)關(guān)的直屬上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)采購(gòu)的具體監(jiān)辦，“機(jī)關(guān)辦理查核金額以上采購(gòu)之開(kāi)標(biāo)、比價(jià)、議價(jià)、決標(biāo)及驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)于規(guī)定期限內(nèi)，檢送相關(guān)文件報(bào)請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)派員監(jiān)辦;上級(jí)機(jī)關(guān)得視事實(shí)需要訂定授權(quán)條件，由機(jī)關(guān)自行辦理。機(jī)關(guān)辦理未達(dá)查核金額之采購(gòu)，其決標(biāo)金額達(dá)查核金額者，或契約變更后其金額達(dá)查核金額者，機(jī)關(guān)應(yīng)補(bǔ)具相關(guān)文件送上級(jí)機(jī)關(guān)備查”(中國(guó)臺(tái)灣《政府采購(gòu)法》第12條)。采購(gòu)機(jī)關(guān)主(會(huì))計(jì)和政風(fēng)部門(mén)會(huì)同采購(gòu)機(jī)關(guān)直屬上級(jí)機(jī)關(guān)具體辦理招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督，“機(jī)關(guān)辦理公告金額以上采購(gòu)之開(kāi)標(biāo)、比價(jià)、議價(jià)、決標(biāo)及驗(yàn)收，除有特殊情形者外，應(yīng)由其主(會(huì))計(jì)及有關(guān)單位會(huì)同監(jiān)辦”(中國(guó)臺(tái)灣《政府采購(gòu)法》第13條)。采購(gòu)稽核小組是各級(jí)政府設(shè)立負(fù)責(zé)稽核監(jiān)督采購(gòu)事務(wù)的機(jī)構(gòu)。采購(gòu)申訴審議委員會(huì)是為處理采購(gòu)申訴事項(xiàng)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，由“采購(gòu)暨公共工程委員會(huì)”和直轄市、縣(市)政府分別設(shè)立，“主管機(jī)關(guān)及直轄市、縣(市)政府為處理中央及地方機(jī)關(guān)采購(gòu)之廠商申訴及機(jī)關(guān)與廠商間之履約爭(zhēng)議調(diào)解，分別設(shè)采購(gòu)申訴審議委員會(huì)”(中國(guó)臺(tái)灣《政府采購(gòu)法》第86條)。

　　海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制中都設(shè)立一個(gè)綜合性的管理機(jī)關(guān)，內(nèi)地為國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)，中國(guó)臺(tái)灣為“采購(gòu)暨公共工程委員會(huì)”，只是兩個(gè)機(jī)關(guān)的具體職責(zé)有所區(qū)別。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施具體監(jiān)督的機(jī)關(guān)兩地各不相同，內(nèi)地是政府各分管部門(mén)，中國(guó)臺(tái)灣是辦理采購(gòu)機(jī)關(guān)的直屬上級(jí)機(jī)關(guān)、其主(會(huì))計(jì)和政風(fēng)部門(mén)共同負(fù)責(zé)。中國(guó)臺(tái)灣設(shè)置專(zhuān)門(mén)處理招標(biāo)投標(biāo)申訴的機(jī)關(guān)，內(nèi)地的投訴處理機(jī)關(guān)是各監(jiān)督部門(mén)。中國(guó)臺(tái)灣各級(jí)政府還設(shè)置專(zhuān)門(mén)稽核機(jī)關(guān)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，“中央及直轄市、縣(市)政府應(yīng)成立采購(gòu)稽核小組，稽核監(jiān)督采購(gòu)事宜”。

　　二、招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督內(nèi)容與方式

　　行政監(jiān)督的構(gòu)成要素包括監(jiān)督主體、內(nèi)容和方式三個(gè)方面，行政監(jiān)督體制解決的是行政監(jiān)督主體問(wèn)題，行政監(jiān)督內(nèi)容是關(guān)于監(jiān)督的對(duì)象問(wèn)題，即監(jiān)督部門(mén)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)哪些參與主體和哪些活動(dòng)事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督。招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督在性質(zhì)上應(yīng)該屬于廣義的行政行為。從行政法的角度來(lái)說(shuō)，體制是關(guān)于行政主體，監(jiān)督內(nèi)容和方式是關(guān)于行政職權(quán)范圍的范疇，三者共同構(gòu)成招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督法律制度的重要內(nèi)容。

　　(一)海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的內(nèi)容

　　無(wú)論是《招標(biāo)投標(biāo)法》還是中國(guó)臺(tái)灣的《政府采購(gòu)法》，都是集實(shí)體法與程序法于一體，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不僅涉及實(shí)體也涉及程序，并且公開(kāi)、公平的交易程序是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)內(nèi)在要求。作為監(jiān)管部門(mén)，是應(yīng)該關(guān)注實(shí)體公正還是程序公正，抑或二者兼具?海峽兩岸在立法上對(duì)此有不同體現(xiàn)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第七條第二款規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。此條款含義是，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督對(duì)象既包括招標(biāo)投標(biāo)實(shí)體也包括程序，并無(wú)輕重之分?！稐l例》亦繼承了此規(guī)定。中國(guó)臺(tái)灣的立法與此不同，將監(jiān)督的重點(diǎn)放到程序上。其《機(jī)關(guān)主會(huì)計(jì)及有關(guān)單位會(huì)同監(jiān)辦采購(gòu)辦法》第四條規(guī)定，監(jiān)辦人員會(huì)同監(jiān)辦采購(gòu)，應(yīng)實(shí)地監(jiān)視或書(shū)面審核機(jī)關(guān)辦理開(kāi)標(biāo)、比價(jià)、議價(jià)、決標(biāo)及驗(yàn)收是否符合本法規(guī)定之程序。但監(jiān)辦人員采用書(shū)面審核監(jiān)辦，應(yīng)經(jīng)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)或其授權(quán)人員核準(zhǔn)。前項(xiàng)會(huì)同監(jiān)辦，不包括涉及廠商資格、規(guī)格、商業(yè)條款、底價(jià)訂定、決標(biāo)條件及驗(yàn)收方法等采購(gòu)之實(shí)質(zhì)或技術(shù)事項(xiàng)之審查。但監(jiān)辦人員發(fā)現(xiàn)該等事項(xiàng)有違反法令情形，仍得提出意見(jiàn)。此規(guī)定明確了中國(guó)臺(tái)灣監(jiān)督部門(mén)的行政監(jiān)督內(nèi)容僅限于程序方面的合法性，不涉及實(shí)體問(wèn)題。

　　(二)海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的期限范圍

　　內(nèi)地在立法體例上實(shí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》并行，且《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用范圍是中華人民共和共境內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，行政監(jiān)督的范圍是整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程和合同的簽署。《條例》第七條要求招標(biāo)人將招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門(mén)審批、核準(zhǔn)。實(shí)際上是將監(jiān)督工作延伸至招標(biāo)的前期準(zhǔn)備階段。中國(guó)臺(tái)灣《政府采購(gòu)法》不僅對(duì)招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程實(shí)施嚴(yán)格的行政監(jiān)督，而且將監(jiān)督延伸至中標(biāo)后的履約和驗(yàn)收，其第四章履約管理和第五章驗(yàn)收共11個(gè)條文對(duì)其進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)范。中國(guó)臺(tái)灣《政府采購(gòu)法》第一百一十一條規(guī)定，機(jī)關(guān)辦理巨額采購(gòu)，應(yīng)于試用期間內(nèi)，逐年向主管機(jī)關(guān)提報(bào)使用情形及其效益分析。主管機(jī)關(guān)并派員查核之，甚至將重大項(xiàng)目的招標(biāo)監(jiān)督延伸至項(xiàng)目使用期間。

　　(三)海峽兩岸招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的方式

　　從行政法角度來(lái)說(shuō)，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的方式有行政立法、行政檢查、行政審批、行政裁決、行政處罰等。行政立法是一種抽象行政行為，是兩岸監(jiān)督部門(mén)都使用的監(jiān)督方式，內(nèi)地主要由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)政策法規(guī)的制定，中國(guó)臺(tái)灣主要由“行政院暨公共工程委員會(huì)”負(fù)責(zé)。行政檢查和行政審批也是兩岸通用的監(jiān)督方式，內(nèi)地行政審批的監(jiān)督方式使用較多，例如《招標(biāo)投標(biāo)法》要求國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和地方重點(diǎn)項(xiàng)目邀請(qǐng)招標(biāo)要經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)或省級(jí)人民政府批準(zhǔn);依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人自行招標(biāo)應(yīng)向行政監(jiān)督部門(mén)備案;從事工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)認(rèn)定等;《條例》規(guī)定，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式和招標(biāo)組織形式應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門(mén)審批、核準(zhǔn)，國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目在特定條件需邀請(qǐng)招標(biāo)時(shí)，應(yīng)由相關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)批準(zhǔn)。實(shí)際工作中，存在各種行政審批或類(lèi)似行政審批監(jiān)督方式。中國(guó)臺(tái)灣《政府采購(gòu)法》也規(guī)定了四種需要上級(jí)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的情形：第一種情況是，決標(biāo)或簽約后發(fā)現(xiàn)中標(biāo)廠商有違反法令影響公正的行為，但宣布中標(biāo)無(wú)效或解除合同又違反公共利益的，經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)可以繼續(xù)執(zhí)行合同;第二種情況是，投標(biāo)報(bào)價(jià)都高于底價(jià)時(shí)，經(jīng)過(guò)投標(biāo)廠商三次減價(jià)后仍超過(guò)底價(jià)，因緊急情況需要繼續(xù)評(píng)標(biāo)的，需經(jīng)原底價(jià)核定人或(超過(guò)一定金額)上級(jí)機(jī)關(guān)核準(zhǔn);第三種情況是，最低價(jià)評(píng)標(biāo)轉(zhuǎn)為協(xié)商措施需報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)核準(zhǔn);第四種情況是，采用最有利標(biāo)評(píng)標(biāo)的需先報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。海峽兩岸都使用行政裁決方式監(jiān)督招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，但兩者區(qū)別在于，內(nèi)地對(duì)爭(zhēng)議的裁決屬于純粹的行政行為，而中國(guó)臺(tái)灣“采購(gòu)申訴審議委員會(huì)”對(duì)爭(zhēng)議的裁決結(jié)果具有司法裁判的性質(zhì)。行政處罰是內(nèi)地常用的監(jiān)督方式，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《條例》規(guī)定了大量的行政處罰措施，大量行政處罰的執(zhí)法主體是行政監(jiān)督部門(mén)。中國(guó)臺(tái)灣《政府采購(gòu)法》沒(méi)有授權(quán)監(jiān)督部門(mén)行使行政處罰權(quán)力。

　　三、幾點(diǎn)啟示

　　目前，從不同國(guó)家和地區(qū)通行的做法來(lái)看，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)范主要是集中在涉及公共資金和公共利益項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督是政府的重要職責(zé)。我國(guó)內(nèi)地招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督制度經(jīng)過(guò)十余年的建設(shè)日益成熟，但仍有待進(jìn)一步完善。通過(guò)海峽兩岸制度分析比較，在以下幾個(gè)方面給我們啟示：

　　(一)一元化立法體例是解決有效監(jiān)督的基礎(chǔ)

　　招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)分立的二元立法體例從源頭上造成了監(jiān)督的困境，兩部法律雖然企圖通過(guò)立法技術(shù)融合他們之間的分裂，但事實(shí)上根本無(wú)法消除二者的斷裂。招標(biāo)只是政府采購(gòu)的一種方式，將招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)分別立法，且采用截然不同的兩種監(jiān)督制度，將原本渾然一體的采購(gòu)過(guò)程分離出招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程，結(jié)果只會(huì)導(dǎo)致對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督與其他環(huán)節(jié)的監(jiān)督脫節(jié)，嚴(yán)重削弱招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的效果。應(yīng)當(dāng)將招標(biāo)投標(biāo)納入到整個(gè)政府采購(gòu)過(guò)程中，作為其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，采用一元化的立法體例，才能從源頭上為解決有效監(jiān)督提供法律基礎(chǔ)。

　　(二)科學(xué)設(shè)計(jì)監(jiān)督體制是實(shí)施有效監(jiān)督的前提

　　目前內(nèi)地的分行業(yè)監(jiān)管體制導(dǎo)致了同體監(jiān)督、部門(mén)利益、職責(zé)交叉重疊和規(guī)范不統(tǒng)一等弊端，這些弊端可能會(huì)制約政府對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督。近年來(lái)，業(yè)界一直在探討監(jiān)督體制突破的路徑問(wèn)題。應(yīng)從三個(gè)層面進(jìn)行監(jiān)督體制設(shè)計(jì)：第一，在國(guó)家層面設(shè)置負(fù)責(zé)全國(guó)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的主管部門(mén)，主要負(fù)責(zé)政策法規(guī)的制定和監(jiān)督協(xié)調(diào);第二，是由項(xiàng)目采購(gòu)主管部門(mén)的上級(jí)機(jī)關(guān)和相應(yīng)廉政部門(mén)會(huì)同負(fù)責(zé)具體的監(jiān)督職責(zé);第三，在縣級(jí)以上各級(jí)政府設(shè)置稽核機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)稽核采購(gòu)事宜。

　　(三)合理規(guī)范監(jiān)督范圍是實(shí)施有效監(jiān)督的保障

　　招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)分立的立法體例決定了內(nèi)地對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)督被限定在招標(biāo)過(guò)程，而作為政府采購(gòu)方式的招標(biāo)投標(biāo)后續(xù)環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)上更需要行政監(jiān)督的介入，并且各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督要有機(jī)銜接。中國(guó)臺(tái)灣《政府采購(gòu)法》將招標(biāo)投標(biāo)作為政府采購(gòu)的一個(gè)環(huán)節(jié)，行政監(jiān)督貫穿采購(gòu)工作始終，特別是對(duì)重大項(xiàng)目，行政監(jiān)督工作已延伸到招標(biāo)項(xiàng)目的使用期限。

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