英國“遠(yuǎn)期約定采購”政策探索

　　遠(yuǎn)期約定采購(Forward Commitment Procurement ，F(xiàn)CP)是英國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部針對公共部門設(shè)計推出的一種政府創(chuàng)新采購方法。該方法主要內(nèi)容是：政府采購部門向市場發(fā)布未來需求，包括技術(shù)規(guī)格、產(chǎn)品性能和采購規(guī)模等，與響應(yīng)的供應(yīng)商等企業(yè)事先溝通協(xié)商，在企業(yè)提交的創(chuàng)新解決方案基礎(chǔ)上，政企雙方簽訂創(chuàng)新采購合同;當(dāng)創(chuàng)新產(chǎn)品性能在合同約定的框架內(nèi)滿足采購需求時，政府部門須按約定的規(guī)模和價格采購創(chuàng)新產(chǎn)品。一旦創(chuàng)新產(chǎn)品推向市場，產(chǎn)品的價格將由市場供求力量決定。

　　英國“可持續(xù)采購行動計劃”于2006年采用了遠(yuǎn)期約定采購模式，英國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部于2008年啟動了“創(chuàng)新促進(jìn)可持續(xù)競爭”計劃。

　　遠(yuǎn)期約定采購政策的出臺背景

　　研發(fā)政策對市場創(chuàng)新推動乏力。EIAG調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多英國企業(yè)總是先專注于創(chuàng)意和發(fā)明，然后再去找市場，提出商業(yè)化方案。這個過程需要極高的技巧和豐富的經(jīng)驗，不乏成功案例，但在實證統(tǒng)計上失敗率較高。在研發(fā)政策推動下，英國環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究成果世界領(lǐng)先，科技論文數(shù)量和引文量在全球范圍內(nèi)僅次于美國(某些子學(xué)科甚至超越美國)，但是研發(fā)政策并不能自動促進(jìn)用戶市場，2001年英國在全球環(huán)保技術(shù)和服務(wù)市場占有率不到5%。EIAG認(rèn)為，單憑傳統(tǒng)的供給側(cè)政策工具，如對基礎(chǔ)研究進(jìn)行資助、對企業(yè)研發(fā)活動的稅收減免和補(bǔ)貼等，并不能充分推動創(chuàng)新產(chǎn)品的市場化。

　　市場需求對創(chuàng)新的拉動失靈。雖然基礎(chǔ)研究可以產(chǎn)生許多原型產(chǎn)品，但消費者并不能明確地知道和表達(dá)自己的具體需求，人們對新產(chǎn)品無法形成確切的技術(shù)規(guī)格和產(chǎn)品性能要求。由于市場缺乏“可靠且表達(dá)清晰”的需求，并且存在未來銷售的不確定性，英國環(huán)保服務(wù)企業(yè)不愿投資高風(fēng)險的試生產(chǎn)和規(guī)模擴(kuò)大階段，致使許多創(chuàng)新終止或新產(chǎn)品進(jìn)入市場緩慢，造成創(chuàng)新的市場失靈。

　　傳統(tǒng)公共采購不能有效捕捉創(chuàng)新。傳統(tǒng)的公共采購主要是以加強(qiáng)財政支出管理、規(guī)范政府采購行為、提高資金使用效率等為目的，但政府部門不是經(jīng)營實體，不僅對創(chuàng)新的需求不明確，而且更傾向于規(guī)避風(fēng)險，從而造成傳統(tǒng)政府采購與企業(yè)創(chuàng)新過程相脫節(jié)。結(jié)果是在企業(yè)越需要政府進(jìn)入的階段，政府支持的力度反而越小。

　　遠(yuǎn)期約定采購的政策基礎(chǔ)

　　基本思想。公共采購部門成為能動采購者。首先，采購部門能夠明晰未滿足的創(chuàng)新采購需求，并以技術(shù)中立性的語言描述市場上還不存在的創(chuàng)新解決方案。為了明確創(chuàng)新產(chǎn)品的性能、成本和質(zhì)量，公共部門還需與外部知識網(wǎng)絡(luò)保持密切聯(lián)系。其次，公共采購部門要建立與潛在供應(yīng)商的雙向溝通機(jī)制，減少溝通過程中的信息不對稱，并向市場表明公共部門采購創(chuàng)新產(chǎn)品的決心和意愿。通過預(yù)先告知需求的方式，公共采購從購買市場現(xiàn)有產(chǎn)品的方式轉(zhuǎn)向預(yù)訂創(chuàng)新過程。再次，政府部門通過對創(chuàng)新過程和創(chuàng)新結(jié)果的打包采購成為創(chuàng)新產(chǎn)品的先導(dǎo)用戶，形成巨大的市場早期需求，驗證新產(chǎn)品和服務(wù)的市場價值，促進(jìn)并建立創(chuàng)新產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

　　公共采購部門成為供應(yīng)鏈管理者。供應(yīng)鏈管理的重要思想，就是把供應(yīng)商、制造商、分銷商、零售商，直到最終用戶組織成一個整體網(wǎng)鏈，實現(xiàn)系統(tǒng)效益最大化和成本最小化。創(chuàng)新過程也是一個鏈條，公共采購部門應(yīng)該借鑒供應(yīng)鏈管理方法，整合創(chuàng)新資源，進(jìn)行智能管理。創(chuàng)新鏈主要由五個環(huán)節(jié)組成：創(chuàng)意設(shè)計、研究開發(fā)、規(guī)模生產(chǎn)、市場營銷、售后服務(wù)。在創(chuàng)意設(shè)計階段，政府應(yīng)識別創(chuàng)新需求、向市場提供未來需求信息，其后要尋找潛在供應(yīng)商，并和供應(yīng)商等參與主體一起形成創(chuàng)新采購約定。同時把孵化器、公共研發(fā)平臺和風(fēng)險投資政策工具組合起來，共同推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

　　實施條件。實施FCP的首要條件是公共部門有未滿足的需求并足以形成規(guī)模效應(yīng);其次要有相應(yīng)的采購預(yù)算;還要有足夠的時間用于市場提出創(chuàng)新解決方案和激發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品生產(chǎn);最后，要有創(chuàng)新思維的專業(yè)采購人員，以及采購部門與政策制定部門、利益相關(guān)者的密切聯(lián)系等。

　　參與主體。遠(yuǎn)期約定采購的購買方主要是英國的各級政府采購部門，他們成立FCP項目管理小組向社會發(fā)布采購需求信息。FCP項目管理小組具備項目管理能力和復(fù)雜合同談判能力等，項目管理組長由具有豐富經(jīng)驗和對FCP有透徹理解的人員擔(dān)任，小組成員包括采購預(yù)算擁有者、與項目有關(guān)的政策制定者、采購老師和關(guān)鍵利益相關(guān)者，并保證在FCP項目實施各階段有采購老師指導(dǎo)。任何企業(yè)均可自由響應(yīng)遠(yuǎn)期約定采購公告。在市場參與階段，采購方按照歐盟采購指令和歐盟采購協(xié)議的公正、公平對待和透明性原則，將所有參與的企業(yè)視為一個整體，以加強(qiáng)供應(yīng)商對于需求反饋的積極性。同時，采購方也會創(chuàng)造條件方便供應(yīng)商之間自發(fā)組織項目聯(lián)盟以應(yīng)對政府采購的創(chuàng)新挑戰(zhàn)。

　　遠(yuǎn)期約定采購的基本流程

　　盡管每個遠(yuǎn)期約定采購示范項目的具體內(nèi)容都不盡相同，但大體經(jīng)歷三個階段，即需求識別、市場參與、招標(biāo)采購。

　　需求識別。采購部門需要首先識別未滿足的需求。需求有各種來源，通常以待解決的問題或擬實現(xiàn)的政策目標(biāo)等形式出現(xiàn)。

　　需求識別需要采購老師、業(yè)務(wù)人員、政策領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)鍵利益相關(guān)者共同參與，從組織政策目標(biāo)、組織近期具體目標(biāo)、組織遠(yuǎn)景、未來的計劃投資、重大合同等方面評估哪些真實需求可以通過遠(yuǎn)期約定采購實現(xiàn)。

　　需求確立后要以技術(shù)中立的方式表述，即描述“成果導(dǎo)向規(guī)格”而不進(jìn)行具體技術(shù)細(xì)節(jié)描述。

　　市場參與?！笆袌鰠⑴c”過程可以使公共部門在與供應(yīng)商的溝通中獲得市場整體創(chuàng)新能力的認(rèn)知，并細(xì)化和精煉需求。一般情況下，市場參與包括市場探測和市場咨詢兩個階段。

　　市場探測相當(dāng)于早期供應(yīng)商參與，即采購部門向市場明確提出需求信息并評估市場反應(yīng)的過程，它把所有供應(yīng)商視作一個市場主體。這一階段包括準(zhǔn)備市場探測章程、設(shè)計響應(yīng)表、制定溝通計劃和市場探測分析。其中，制定溝通計劃包含選擇高效的中介機(jī)構(gòu)、創(chuàng)建供求雙方溝通渠道和發(fā)布FCP項目招標(biāo)公告和響應(yīng)表等;市場探測分析從成熟度、可行性、競爭性、整體產(chǎn)能、協(xié)作性和傳統(tǒng)認(rèn)知6個方面考查所有響應(yīng)供應(yīng)商的整體實力，并公布響應(yīng)企業(yè)的名錄(企業(yè)可選擇是否公布)，促進(jìn)供應(yīng)商之間的內(nèi)部聯(lián)系。市場探測階段結(jié)束后，采購小組與供應(yīng)商討論要求和解決方案，于是進(jìn)入市場咨詢階段。

　　雖然“響應(yīng)表”已積累了豐富信息，但公共部門與供應(yīng)商缺少必要的聯(lián)系，市場咨詢便成為市場探測的有益補(bǔ)充。這一階段采購小組將與供應(yīng)商及利益相關(guān)者商討更多細(xì)節(jié)。在FCP示范項目中，一般由企業(yè)聯(lián)盟組織供應(yīng)商召開市場咨詢會，采購小組與領(lǐng)域老師一同討論可能的解決方案。監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織和其他利益相關(guān)者(如有相似需求的公共部門)也會參會。市場咨詢報告向所有參與市場探測活動的供應(yīng)商發(fā)布。

　　招標(biāo)采購解決方案。采購小組完善采購策略(采購要點和采購流程)，并告知供應(yīng)商等利益相關(guān)者。之后，要為供應(yīng)商預(yù)留準(zhǔn)備創(chuàng)新方案的時間，讓他們有機(jī)會比較除價格以外的其他因素，找出關(guān)鍵的供應(yīng)鏈成員組建項目聯(lián)盟。這一階段大約持續(xù)6~24個月，時間會依據(jù)所需技術(shù)特性和開發(fā)時間長短有所變化。

　　在此基礎(chǔ)上采購小組按采購策略進(jìn)行招標(biāo)。為有效激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新，OCG建議最好采用“競爭性談判”的招標(biāo)方法，促進(jìn)供應(yīng)商、公共機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)者參與談判，優(yōu)化解決方案。中標(biāo)者與政府簽訂采購合同，其標(biāo)準(zhǔn)是“物有所值”，是指在產(chǎn)品生命周期內(nèi)滿足用戶成本和質(zhì)量要求的最優(yōu)組合。對長期效益和環(huán)境收益表現(xiàn)良好的創(chuàng)新解決方案，應(yīng)以產(chǎn)品生命周期成本進(jìn)行核算，并統(tǒng)籌考慮價格、質(zhì)量、藝術(shù)性和功能特性等。驗收標(biāo)準(zhǔn)是在市場參與過程中公共部門所描述的“成果導(dǎo)向規(guī)格”，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新產(chǎn)品實現(xiàn)的功能。

　　遠(yuǎn)期約定采購的示范項目

　　遠(yuǎn)期約定采購一般至少需要兩年的時間才能提供一個解決方案，按示范項目的經(jīng)驗，給予供應(yīng)商提交解決方案的時間越長，其結(jié)果越好。

　　借助遠(yuǎn)期約定采購方法，2006年11月，HMPS在《歐盟政府公報》上發(fā)布尋找創(chuàng)新解決方案的需求公告，到2007年1月，收到了36家企業(yè)所提供的創(chuàng)新技術(shù)解決方案，隨后HMPS編制了響應(yīng)企業(yè)名錄在網(wǎng)站上發(fā)布，其中的優(yōu)秀代表被邀請參加在2007年4月23日舉行的“概念可行性”活動， 2008年6月進(jìn)行正式招標(biāo)活動，其間為潛在供應(yīng)商提供了18個月時間準(zhǔn)備創(chuàng)新解決方案。最終HMPS接受供應(yīng)商的建議，選擇5家資質(zhì)好的供應(yīng)商進(jìn)行邀請招標(biāo)采購。

　　基金會在商業(yè)、創(chuàng)新和技能部(BIS)以及衛(wèi)生部(DH)的支持下采用FCP模式，于2008年在《歐盟政府公報》上公告所需要的產(chǎn)品(市場上可能不存在)，以一個為期7年的“醫(yī)院整修計劃”作為市場創(chuàng)新機(jī)會，并通過知識轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)(KTN)和其他中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行宣傳，正式招標(biāo)活動于2010年執(zhí)行。這次采購公告得到40多家企業(yè)的響應(yīng)，包括醫(yī)療照明企業(yè)、照明設(shè)計師和照明廠商等，供應(yīng)商們自組織成立項目聯(lián)盟，以提供“未來超能效護(hù)理照明系統(tǒng)”的集成模塊化解決方案。示范病房于2011年3月建成并接受臨床檢驗和設(shè)施評估。

　　據(jù)詳細(xì)測算，該解決方案以不變的成本支出取得突出效果：在經(jīng)濟(jì)方面，預(yù)計在產(chǎn)品生命周期內(nèi)節(jié)省能耗30%，節(jié)省維護(hù)費用88%，減少了建設(shè)和拆除成本;在環(huán)保和用戶體驗方面，實現(xiàn)綠色燈源長壽命、低耗能及發(fā)光組件的可回收利用，大幅提升了患者和醫(yī)護(hù)人員的舒適健康度。

　　遠(yuǎn)期約定采購設(shè)計初衷是為解決環(huán)境創(chuàng)新方面的特定障礙，如廢棄物管理、能源利用效率等急切的環(huán)境問題，但隨著示范項目范圍的擴(kuò)大，該方法也逐漸應(yīng)用于其他領(lǐng)域的創(chuàng)新方案采購，比如可持續(xù)發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生健康和可持續(xù)建筑等方面，包括：低碳汽車和國內(nèi)綠色翻修計劃、低碳汽車、超低碳能源、零浪費監(jiān)獄服務(wù)、低碳管理計劃、超效照明系統(tǒng)等，首個國家級FCP示范項目也在籌備中。

　　遠(yuǎn)期約定采購實踐初步評價

　　遠(yuǎn)期約定采購政策的優(yōu)勢。一是減少財政資金風(fēng)險。如果供應(yīng)商不能按時提供議定規(guī)格的產(chǎn)品或服務(wù)，公共部門只需繼續(xù)購買已存在的技術(shù)解決方案。二是減少企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險。政府無需投入額外資金，只要為市場提供需求和銷售前景，成為企業(yè)創(chuàng)新最早用戶，就會降低創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的市場化風(fēng)險。三是為中小企業(yè)提供創(chuàng)新機(jī)會。遠(yuǎn)期約定采購注重向中小企業(yè)分配公共采購份額，在采購過程中將重大的需求分解為個體化、具體化要求，在重大政府采購活動中鼓勵大供應(yīng)商與中小企業(yè)合作，從而保持創(chuàng)新活力。

　　遠(yuǎn)期約定采購政策的不足。一是遠(yuǎn)期約定采購過程需采購部門與政策制定者和利益相關(guān)者的多方參與，及供求雙方之間不斷反饋和溝通協(xié)調(diào)。二是衍生交易成本，創(chuàng)新采購過程需要花費相當(dāng)?shù)臅r間和人力，還需要中介機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)方的支撐。三是風(fēng)險管理能力要求高，采購人員必須有專業(yè)化采購水平和項目管理經(jīng)驗，才能降低創(chuàng)新采購失敗產(chǎn)生的機(jī)會成本。正因如此，遠(yuǎn)期約定采購目前仍處于示范階段，在示范的基礎(chǔ)上總結(jié)改進(jìn)，才能在更大范圍的公共部門復(fù)制。

　　相關(guān)政策建議

　　英國的實踐經(jīng)驗已表明，僅靠稅收減免或研發(fā)補(bǔ)助等供給方式不一定能有效促進(jìn)科研成果的市場轉(zhuǎn)化，還應(yīng)配合運用需求政策工具拉動創(chuàng)新。建議我國借鑒英國政府遠(yuǎn)期約定采購的經(jīng)驗，開展“創(chuàng)新約定采購”。

　　開展“創(chuàng)新約定政府采購”試點。在科技部門與財政部門共管機(jī)制下，建立專門的創(chuàng)新采購機(jī)構(gòu)(創(chuàng)新采購基金或中心)，專門留出預(yù)算面向各類企業(yè)開展創(chuàng)新約定采購試點。

　　所謂創(chuàng)新約定采購，就是政府在創(chuàng)新過程中進(jìn)入，創(chuàng)新采購機(jī)構(gòu)會同各級各類科技服務(wù)機(jī)構(gòu)，采集和發(fā)布政府未來需求信息，吸收用戶單位、供應(yīng)商、技術(shù)老師等利益和技術(shù)相關(guān)者“市場參與”，經(jīng)評標(biāo)小組評標(biāo)，形成創(chuàng)新約定采購合同，按合同進(jìn)行創(chuàng)新產(chǎn)品的采購。

　　創(chuàng)新約定政府采購是開放的，面向國內(nèi)外、內(nèi)外資和各種所有制企業(yè)，只要能夠滿足政府未來需求，對任何企業(yè)都一視同仁。

　　創(chuàng)新約定政府采購把創(chuàng)新過程和創(chuàng)新產(chǎn)品綁定，能夠更充分地發(fā)揮政府資金對創(chuàng)新的拉動作用。

　　開展“創(chuàng)新約定企業(yè)采購”服務(wù)。鼓勵和支持各級各類科技服務(wù)企業(yè)或機(jī)構(gòu)，包括行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟、知識產(chǎn)權(quán)中心、生產(chǎn)力促進(jìn)中心、創(chuàng)新中心、技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、技術(shù)交易市場、創(chuàng)新中心等，建立創(chuàng)新約定企業(yè)采購平臺，開展企業(yè)間的創(chuàng)新采購。平臺吸納產(chǎn)業(yè)、高校、科研院所、金融等相關(guān)人士，并邀請相關(guān)政策制定者、政府部門采購老師參加。企業(yè)在發(fā)布未來創(chuàng)新需求后，各相關(guān)方共同“市場參與”，簽訂創(chuàng)新采購合同，按合同完成創(chuàng)新采購。

　　創(chuàng)新約定企業(yè)采購?fù)耆鞘袌鲂袨椋伊看竺鎻V，可能比政府采購更有效率，也更有生命力。

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