2014物業(yè)管理師考試考點(diǎn):《條例》的立法過程

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　　《條例》的立法過程

　　1999年4月，建設(shè)部成立《條例》起草小組，開始《條例》的起草工作。在《條例》起草階段，起草小組主要做了下列工作：

　　(一)收集有關(guān)資料，了解國(guó)內(nèi)外物業(yè)管理的立法情況

　　《條例》起草的前期階段，起草小組通過各種渠道開展資料收集和分析工作。先就各地出臺(tái)的地方性法規(guī)、地方性政府規(guī)章以及影響較大的規(guī)范性文件進(jìn)行收集并逐一分析，對(duì)各地物業(yè)管理立法的主要內(nèi)容、存在的問題有了基本了解;通過總結(jié)各地物業(yè)管理立法中的經(jīng)驗(yàn)和不足，初步了解了《條例》起草中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。與此同時(shí)，通過各種渠道，收集國(guó)外物業(yè)管理立法資料。鑒于我國(guó)法律體系傾向于大陸法系，起草小組通過考察、交流等形式，重點(diǎn)了解了德國(guó)、法國(guó)、新加坡、日本、韓國(guó)的物業(yè)管理立法情況，考察了日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭的物業(yè)管理制度以及法國(guó)、德國(guó)的建筑區(qū)分所有權(quán)制度。

　　我國(guó)內(nèi)地的物業(yè)管理在深圳起步，由于地緣關(guān)系，中國(guó)香港的物業(yè)管理立法對(duì)內(nèi)地物業(yè)管理立法影響較大。為借鑒中國(guó)香港成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，起草小組多次與中國(guó)香港業(yè)界進(jìn)行交流，認(rèn)真解讀了中國(guó)香港的《建筑物管理?xiàng)l例》及相關(guān)法規(guī)，對(duì)中國(guó)香港和內(nèi)地的法律體系、法制環(huán)境、居民物業(yè)管理理念、立法背景等作了比較研究。

　　(二)開展立法調(diào)研，掌握第一手材料

　　為深入了解物業(yè)管理發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，起草小組多次組織了立法調(diào)研活動(dòng)。2000年6月至2001年3月，起草小組赴青島、寧波、長(zhǎng)春、武漢等地，就業(yè)主委員會(huì)的性質(zhì)和監(jiān)督管理、物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任界限、建設(shè)單位的義務(wù)、物業(yè)管理項(xiàng)目招投標(biāo)、物業(yè)使用中的禁止行為、利用物業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的收益分配、業(yè)主委員會(huì)與居委會(huì)、物業(yè)管理與社區(qū)建設(shè)、物業(yè)管理企業(yè)與公共事業(yè)單位之間的關(guān)系等問題作了調(diào)研。并在大連召開了由東、中、西部有關(guān)城市代表參加的關(guān)于業(yè)主大會(huì)、前期物業(yè)管理及專項(xiàng)維修資金等問題的專題討論會(huì)，廣泛聽取了各方面的意見。這些調(diào)研活動(dòng)，有助于在起草《條例》時(shí)從實(shí)際出發(fā)，有的放矢，從而增加《條例》規(guī)定的可操作性。

　　(三)進(jìn)行老師論證，研討立法中的難點(diǎn)問題

　　物業(yè)管理在我國(guó)發(fā)展僅有20多年，各地物業(yè)管理發(fā)展很不均衡。同時(shí)，我國(guó)物業(yè)管理理論研究尚處于起步狀態(tài)，對(duì)物業(yè)管理法律關(guān)系、各方主體的權(quán)利義務(wù)、物業(yè)管理的基本制度等沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，這給《條例》的起草帶來(lái)了一定難度。有鑒于此，起草小組通過召開老師論證會(huì)、書面征求老師意見等方式，邀請(qǐng)法學(xué)家、律師、資深從業(yè)人員、行政管理人員、業(yè)主代表等，對(duì)立法過程中的難點(diǎn)問題進(jìn)行專題研討。目前《條例》中的業(yè)主大會(huì)、業(yè)主公約制度等，是在充分吸收老師意見的基礎(chǔ)上建立的。

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　　(四)廣泛征求意見，以求彰顯民意

　　按照立法程序要求，起草小組在起草出《條例》征求意見稿后，于2000年5月征求各地、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、有關(guān)單位及老師意見。各地根據(jù)本地物業(yè)管理實(shí)踐情況提出了很多建議和意見，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、老師、相關(guān)單位、業(yè)主、從業(yè)人員等也提出了具體意見。起草小組在對(duì)所提出意見作詳細(xì)分析后，進(jìn)行了認(rèn)真修改。2001年3月經(jīng)建設(shè)部常務(wù)會(huì)議討論通過，形成《條例》(送審稿)，提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。

　　國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)物業(yè)管理立法工作一直非常關(guān)注，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次批示要加強(qiáng)物業(yè)管理立法工作，國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)起草小組的工作給予了大力支持。

　　在收到建設(shè)部上報(bào)的《條例》(送審稿)后，國(guó)務(wù)院法制辦隨即將《條例》(送審稿)送地方、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、有關(guān)單位征求意見。此后，國(guó)務(wù)院法制辦農(nóng)業(yè)資源環(huán)保法制司多次組織專題研討，從各方面意見中梳理出需要進(jìn)一步研究的問題。例如，物業(yè)管理的性質(zhì)、物業(yè)管理企業(yè)提供的管理與行政部門管理的關(guān)系、《條例》調(diào)整的社會(huì)關(guān)系、物業(yè)管理實(shí)踐中存在的主要問題及其原因、哪些是應(yīng)由當(dāng)事人自行處理的民事關(guān)系、哪些是需要政府出面進(jìn)行行政管理、如何推進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)與物業(yè)管理分業(yè)經(jīng)營(yíng)等。

　　針對(duì)這些問題，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同建設(shè)部于2002年3月在北京召開《條例》(送審稿)老師論證會(huì)。與會(huì)老師從不同角度闡明了各自的觀點(diǎn)。通過老師論證，在一些問題上統(tǒng)一了認(rèn)識(shí)，為《條例》(送審稿)的修改完善打下了基礎(chǔ)。

　　2002年6月5日至11日，就《條例》(送審稿)的有關(guān)問題，國(guó)務(wù)院法制辦農(nóng)業(yè)資源環(huán)保法制司與建設(shè)部政策法規(guī)司、住宅與房地產(chǎn)業(yè)司的有關(guān)同志，赴上海、深圳進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研期間，分別召開了由兩地物業(yè)管理主管部門及有關(guān)部門、業(yè)主代表、開發(fā)企業(yè)、物業(yè)管理企業(yè)以及街道辦事處、居委會(huì)、派出所有關(guān)同志參加的座談會(huì)，實(shí)地考察了多種類型的物業(yè)管理項(xiàng)目。通過調(diào)研，基本摸清了物業(yè)管理實(shí)踐中存在的主要問題，確立了《條例》(送審稿)修改的基本思路和原則。

　　在老師論證會(huì)和專題調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合各方面意見，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同建設(shè)部對(duì)《條例》(送審稿)作了相應(yīng)修改，并再次送國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方征求意見。針對(duì)反饋的意見，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同建設(shè)部多次討論、修改，并與提出意見的單位進(jìn)行充分溝通，最終形成《條例》(草案)。

　　物業(yè)管理立法涉及廣大人民群眾的切身利益，如何更廣泛地了解反映社會(huì)各方面的意見，一直是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)心的問題。2002年10月16日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院法制辦將《條例》(草案)登報(bào)公開向社會(huì)征求意見。這一彰顯民意，推動(dòng)民主立法，切實(shí)提高立法工作質(zhì)量的舉措，在社會(huì)上引起了積極反響。在近一個(gè)月的意見征求期間，國(guó)務(wù)院法制辦共收到近4000條意見。從征求意見的情況看，社會(huì)各界對(duì)制定《條例》的必要性和《條例》(草案)的基本內(nèi)容給予了充分肯定，一致呼吁盡快出臺(tái)，同時(shí)也提出了很多具體的修改意見。從返饋意見的內(nèi)容上看，主要涉及《條例》的名稱和調(diào)整范圍、業(yè)主與業(yè)主大會(huì)、前期物業(yè)管理、物業(yè)管理企業(yè)和人員的管理、物業(yè)服務(wù)費(fèi)用、法律責(zé)任等方面。

　　在逐條研究分析并吸收有益意見的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同建設(shè)部對(duì)《條例》(草案)逐條進(jìn)行了認(rèn)真修改，有近半數(shù)的意見被吸收，如科學(xué)界定物業(yè)管理的內(nèi)涵、進(jìn)一步細(xì)化業(yè)主的權(quán)利;明確物業(yè)管理企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任、法律責(zé)任中體現(xiàn)優(yōu)先保護(hù)業(yè)主共同利益等。未采納的，主要是那些不應(yīng)由本《條例》調(diào)整的，或者立法時(shí)機(jī)不成熟、理論上尚存在較大爭(zhēng)議，需要進(jìn)一步研究的意見?！稐l例》沒有吸納的另外一部分意見，主要是從本地方情況出發(fā)提出來(lái)的，鑒于我國(guó)地域遼闊，地區(qū)差異比較大，這些意見由各地制定地方法規(guī)或者規(guī)章時(shí)考慮比較合適。

　　2003年5月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)第九次會(huì)議審議并原則通過了《條例》(草案)。可以說(shuō)，《條例》反映了社會(huì)法制意識(shí)的日益增強(qiáng)，凝聚了人民群眾的智慧和熱情。

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