一級注冊建筑師|兩會(huì)代表：完善圖審制度，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全

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關(guān)于“完善工程勘察設(shè)計(jì)施工圖審查制度，

確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全”的建議

江蘇代表團(tuán) 戴雅萍

從2018年以來，我國持續(xù)推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境和工程審批制度改革。2018年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布33號(hào)文件，對涉及工程勘察設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的施工圖審查進(jìn)行重大改革，其中改革措施主要包括：(1)將消防設(shè)計(jì)審核、人防設(shè)計(jì)審查等技術(shù)審查并入施工圖設(shè)計(jì)文件審查;(2)推行以政府購買服務(wù)方式開展施工圖設(shè)計(jì)文件審查。2019年03月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布11號(hào)文件，再次在施工圖審查環(huán)節(jié)提出新的改革措施：“加快探索取消施工圖審查(或縮小審查范圍)、實(shí)行告知承諾制和設(shè)計(jì)人員終身負(fù)責(zé)制等方面，盡快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)”。從2018年國辦33號(hào)文的內(nèi)容來看，施工圖審查制度實(shí)施十多年來，政府有關(guān)部門對施工圖審查工作基本上是予以肯定的，在改革中的功能和定位屬于進(jìn)一步加強(qiáng)的。但自從2019年國辦11號(hào)文發(fā)布后，在“加快探索取消施工圖審查(或縮小審查范圍)”的引導(dǎo)下，全國多個(gè)地區(qū)推出的或正在醞釀的施工圖審查改革措施有一刀切的趨勢，需要引起高度重視。

總體而言，部分針對優(yōu)化營商環(huán)境的改革措施，一定程度上，對工程建設(shè)行政審批制度改革起到了積極作用，且未削弱政府質(zhì)量監(jiān)管力度，如，“三審合一”和“縮減審查范圍”，進(jìn)一步整合了審查事項(xiàng)，減少了申報(bào)條件，減輕了建設(shè)單位和勘察設(shè)計(jì)單位的負(fù)擔(dān)，且提升了政府服務(wù)質(zhì)量;但在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步的創(chuàng)新，如 “完全取消施工圖審查”和“審查后置”等措施，需要謹(jǐn)慎行之。一項(xiàng)涉及人民生產(chǎn)財(cái)產(chǎn)安全的質(zhì)量監(jiān)管制度，需經(jīng)過科學(xué)的論證和評估的基礎(chǔ)上，才能決定廢除或者弱化，一刀切的簡單取消是對人民生命財(cái)產(chǎn)安全的極度危害，是逃避政府質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任，且對質(zhì)量安全工作的不負(fù)責(zé)任。為此，我們提請有關(guān)部門應(yīng)在依法治國的基礎(chǔ)上，依法履行政府監(jiān)管責(zé)任，有的放矢，科學(xué)決策。

一、施工圖審查是對政府履行質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任的重要保障之一

2000年《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》以及《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》明確了政府主管部門對勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量安全的監(jiān)管責(zé)任，2019年國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導(dǎo)意見的通知》(國辦函〔2019〕92號(hào))除了進(jìn)一步明確建設(shè)單位首要責(zé)任等相關(guān)主體責(zé)任外，還重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“強(qiáng)化工程設(shè)計(jì)安全監(jiān)管，加強(qiáng)對結(jié)構(gòu)計(jì)算書的復(fù)核，提高設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)整體安全、消防安全等水平”，進(jìn)一步明確了政府對工程質(zhì)量設(shè)計(jì)安全的監(jiān)管責(zé)任。施工圖審查是對政府履行質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任的重要保障之一。在近期的優(yōu)化營商環(huán)境改革中，部分地方主管部門以優(yōu)化營商環(huán)境和強(qiáng)化主體單位責(zé)任為借口，回避政府質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任，是非常不妥當(dāng)?shù)淖龇?。一方面，?qiáng)化建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位主體責(zé)任與履行政府監(jiān)管責(zé)任并不矛盾。當(dāng)前，施工階段有質(zhì)監(jiān)站的施工監(jiān)督檢查來保障施工質(zhì)量，但在勘察設(shè)計(jì)階段，施工圖審查是政府在勘察設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)最重要甚至是唯一的監(jiān)管手段。受制于監(jiān)督力量和監(jiān)管手段，在后期發(fā)現(xiàn)建筑質(zhì)量問題或發(fā)生質(zhì)量事故，項(xiàng)目已經(jīng)處于部分建成甚至全部建成階段，發(fā)生問題后，建設(shè)單位后期發(fā)現(xiàn)問題整改的時(shí)間和費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于當(dāng)前施工圖審查事前發(fā)現(xiàn)問題整改的代價(jià)，損失難以衡量且難以挽回。而施工圖審查作為一種代表政府對質(zhì)量安全的全面審查，彌補(bǔ)了政府部門事后抽查的片面性和監(jiān)管的滯后性，使勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量安全問題在工程施工前得到糾正，預(yù)防和消除質(zhì)量安全隱患，并為誠信評估體系建設(shè)和政府監(jiān)管提供了寶貴的支撐。另一方面，施工圖審查與營商環(huán)境改革并不矛盾，優(yōu)化營商環(huán)境重點(diǎn)關(guān)注審批效率和審批環(huán)境，施工圖審查重點(diǎn)是守底線，在縮減審查范圍和審查時(shí)間的基礎(chǔ)上，施工圖審查反而是優(yōu)化營商環(huán)境的重要保障。

二、絕大多數(shù)施工圖審查機(jī)構(gòu)具備符合審查相應(yīng)技術(shù)能力的要求

個(gè)別反對施工圖審查的人員提出“審查機(jī)構(gòu)都是微型審圖機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的審查機(jī)構(gòu)不僅條件差、水平有限，各方面都無法與設(shè)計(jì)單位比，是低水平審查高水平”，并以此為理由反對施工圖審查，這種認(rèn)識(shí)是片面的。一方面，審查水平和設(shè)計(jì)水平是兩個(gè)概念，審查機(jī)構(gòu)的職責(zé)是受政府監(jiān)管部門委托，依照法律法規(guī)審查項(xiàng)目的施工圖是否符合國家工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，對于超越標(biāo)準(zhǔn)或違反標(biāo)準(zhǔn)的需要進(jìn)行論證或整改，與設(shè)計(jì)水平高低無關(guān)。設(shè)計(jì)水平的高低是從方案、結(jié)構(gòu)體系、創(chuàng)意和工藝等方面進(jìn)一步體現(xiàn)，這些并不是審查機(jī)構(gòu)審查職責(zé);另一方面，施工圖審查審的是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管的是地基基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)安全、消防安全、建筑使用安全等安全隱患，是運(yùn)用底線思維方法來保障安全的一項(xiàng)重要制度。它與設(shè)計(jì)單位執(zhí)行工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，履行主體責(zé)任相互協(xié)調(diào)且相互促進(jìn)。第三，從規(guī)模上來講，審查機(jī)構(gòu)規(guī)模與設(shè)計(jì)單位規(guī)模確實(shí)無法相提并論，但從資格標(biāo)準(zhǔn)上來說，審查機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對于技術(shù)人員的要求不低于甲級勘察設(shè)計(jì)院相應(yīng)崗位要求。最后，“術(shù)業(yè)有專攻”，勘察設(shè)計(jì)行業(yè)涉及的規(guī)范達(dá)上千本，強(qiáng)制性條文上萬條，因長期從事審查工作，審查人員對標(biāo)準(zhǔn)的掌握程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于設(shè)計(jì)院的單個(gè)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)或設(shè)計(jì)人員。

三、建議在依法行政的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持并進(jìn)一步完善施工圖審查制度

不管是十一屆全國人大二次會(huì)議上政府工作報(bào)告中提出的“百年大計(jì)，質(zhì)量第一”，還是十九大提出的“質(zhì)量第一、效益優(yōu)先”，都說明質(zhì)量安全是興國之道、富國之本、強(qiáng)國之策。在一定階段內(nèi)，尤其是當(dāng)前建筑市場仍然沒有達(dá)到非常規(guī)范，而誠信體系建設(shè)不完善，工程質(zhì)量安全事故仍時(shí)有發(fā)生，單靠“承諾制”來解決質(zhì)量安全問題，是不現(xiàn)實(shí)的做法，甚至可以說是不負(fù)責(zé)任，政府組織或委托社會(huì)機(jī)構(gòu)對施工圖全面審查仍是保證我國設(shè)計(jì)安全基本面的重要手段之一。根據(jù)以上情況，現(xiàn)提出以下建議：

(一)科學(xué)決策，客觀評估施工圖審查制度的作用。

涉及到建筑行業(yè)質(zhì)量安全的改革，必須慎之又慎，取消施工圖審查，或者涉及到施工圖審查的改革，必須全面傾聽行業(yè)的呼聲，從制度設(shè)立的背景、所發(fā)揮的作用以及存在的弊端多方面科學(xué)評估，如果一旦倉促退出，可能造成設(shè)計(jì)質(zhì)量安全問題重蹈99年重慶綦江事故的覆轍，直接危害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。“安全無小事，防患于未然”，對于設(shè)計(jì)安全質(zhì)量的管控，必須關(guān)口前置，做好事前預(yù)防、預(yù)治，不能等到問題發(fā)生再去處理，那樣我們承受的代價(jià)就太大了。建議在當(dāng)前階段，政府還是要堅(jiān)持和支持實(shí)施施工圖審查制度，立足于事前做好建設(shè)工程設(shè)計(jì)安全監(jiān)管，確保工程建設(shè)安全。

(二)堅(jiān)持依法行政，在法治框架范圍內(nèi)探索施工圖審查改革措施。

2019年，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“法治是最好的營商環(huán)境”十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。”當(dāng)前《消防法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以及建設(shè)部13號(hào)令、46號(hào)令等都對施工圖審查提出了相應(yīng)的要求，其中，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》對施工圖審查的性質(zhì)進(jìn)行了明確，并強(qiáng)調(diào)了“施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用”。2019年修訂的《消防法》第十一條明確規(guī)定“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定的特殊建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)送住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門審查，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門依法對審查的結(jié)果負(fù)責(zé)。”剛施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》也提出“要在法治框架內(nèi)探索改革措施”，“優(yōu)化工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程，推行并聯(lián)審批、多圖聯(lián)審……”等，均明確提出了施工圖審查的進(jìn)一步改革方向，同時(shí)也可以看出，施工圖審查制度是對優(yōu)化營商環(huán)境改革順利推進(jìn)的重要保障，“安全只有現(xiàn)在，沒有下一次”。因此，建議立即叫停當(dāng)前部分地方推行的“取消施工圖審查”等錯(cuò)誤的做法，對于施工圖審查制度的改革，必須在依法行政的前提下，在法治框架內(nèi)對施工圖審查予以改革完善，有效保障人民群眾生命安全。

(三)針對存在問題，對施工圖審查制度進(jìn)行改革完善。

1.針對施工圖審查存在的審查效率等問題，建議應(yīng)以大幅減少環(huán)節(jié)、壓縮時(shí)間為導(dǎo)向，通過多審合一，精簡審查內(nèi)容，調(diào)整審查流程，推行數(shù)字化審查，打破審查屬地化限制等方式，切實(shí)推動(dòng)審查行業(yè)改革，做好優(yōu)化營商環(huán)境改革的保障。

2.針對施工圖審查存在的定位不清等問題，建議在《建筑法》的修訂過程中，對施工圖審查二十年來在保障設(shè)計(jì)安全、人民生命財(cái)產(chǎn)安全方面發(fā)揮的重要作用以及施工圖審查工作的必要性進(jìn)行深入研究，并將施工圖審查制度作為一項(xiàng)工程質(zhì)量安全領(lǐng)域的重要制度納入《建筑法》中，對施工圖審查的性質(zhì)、定位予以予以明確。

關(guān)于盡快恢復(fù)全國優(yōu)秀工程勘察設(shè)計(jì)獎(jiǎng)評審的建議

勘察設(shè)計(jì)行業(yè)在黨中央和國務(wù)院的引領(lǐng)和關(guān)懷下，70年來不斷發(fā)展壯大，不但門類齊全、裝備精良，而且在技術(shù)上的一些領(lǐng)域已處于國際領(lǐng)先地位。勘察設(shè)計(jì)是工程建設(shè)的先導(dǎo)和靈魂，是固定資產(chǎn)投資生產(chǎn)經(jīng)營效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益的決定性因素。為鼓勵(lì)設(shè)計(jì)創(chuàng)新、倡導(dǎo)工匠精神，表彰各行各業(yè)的優(yōu)秀勘察設(shè)計(jì)人員以及優(yōu)秀勘察設(shè)計(jì)作品，上世紀(jì)八十年代，建設(shè)部就開始持續(xù)組織全國優(yōu)秀工程勘察設(shè)計(jì)獎(jiǎng)(金質(zhì)獎(jiǎng)、銀質(zhì)獎(jiǎng)、銅質(zhì)獎(jiǎng))的評審工作，為繁榮全國的設(shè)計(jì)創(chuàng)作、鼓勵(lì)創(chuàng)作、創(chuàng)新、創(chuàng)優(yōu)起到了十分重要的作用。

全國優(yōu)秀工程勘察設(shè)計(jì)獎(jiǎng)，是我國工程勘察設(shè)計(jì)界的最高獎(jiǎng)項(xiàng)，是優(yōu)秀工程技術(shù)人員擇優(yōu)晉升院士和大師的必要條件，也是中青年設(shè)計(jì)師終身追求的理想和目標(biāo)。

但是，自2010年之后，這個(gè)有著巨大社會(huì)影響力的獎(jiǎng)項(xiàng)被莫名停止，至今已停止四屆(次)十年的評審。期間行業(yè)協(xié)會(huì)、勘察設(shè)計(jì)企業(yè)及幾十位院士大師不斷呼吁住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部盡快恢復(fù)評獎(jiǎng)，但終無果。

黨的十九大確定了五大發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，工程勘察設(shè)計(jì)行業(yè)作為排頭兵首當(dāng)其沖，責(zé)無旁貸。

建議：

1、盡快恢復(fù)全國優(yōu)秀工程勘察設(shè)計(jì)獎(jiǎng)的評審、公布、獎(jiǎng)牌發(fā)放工作并使之正?；?

2、盡快完善全國優(yōu)秀工程勘察設(shè)計(jì)獎(jiǎng)的評審辦法，恢復(fù)金質(zhì)獎(jiǎng)、銀質(zhì)獎(jiǎng)、銅質(zhì)獎(jiǎng)的獎(jiǎng)項(xiàng)設(shè)置;

3、大力宣傳表彰優(yōu)秀勘察設(shè)計(jì)作品和優(yōu)秀設(shè)計(jì)師，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)乃至全國形成崇高質(zhì)量、鼓勵(lì)創(chuàng)作、倡導(dǎo)工匠精神、表彰優(yōu)秀設(shè)計(jì)師的良好氛圍。

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