2019年咨詢工程師考試《政策與規(guī)劃》章節(jié)講義：第六章第一節(jié)

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第六章產(chǎn)業(yè)政策

第一節(jié)產(chǎn)業(yè)政策概述

一、產(chǎn)業(yè)政策的概念

產(chǎn)業(yè)政策是引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、調(diào)整各個產(chǎn)業(yè)之間相互關(guān)系及其結(jié)構(gòu)變化的措施和手段的總和，是整個經(jīng)濟政策體系的重要組成部分。

產(chǎn)業(yè)政策是通過干預一國產(chǎn)業(yè)(部門)間的資源分配或產(chǎn)業(yè)(部門)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)組織，達到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展目標的政策。

產(chǎn)業(yè)政策主要包括產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)金融政策等。

廣義產(chǎn)業(yè)政策屬于政府的規(guī)制，具有共性，所有經(jīng)濟主體都必須遵循。例如，市場準入標準、競爭規(guī)則、關(guān)稅政策、國際貿(mào)易規(guī)則等。

狹義產(chǎn)業(yè)政策是帶有特殊性的、針對個別產(chǎn)業(yè)制訂的發(fā)展規(guī)劃、投融資和稅收等政策。

二、產(chǎn)業(yè)政策的作用

產(chǎn)業(yè)政策作用：

糾正市場失靈、彌補市場缺陷、實施趕超戰(zhàn)略、增強產(chǎn)業(yè)競爭力、推進工業(yè)化和現(xiàn)代化進程。

(一)促進社會資源有效配置

有效的產(chǎn)業(yè)政策可以通過調(diào)整供給結(jié)構(gòu)和供給總量，實現(xiàn)總供給與總需求的均衡，改善資源在產(chǎn)業(yè)之間的分配，提高社會資源配置效率。對落后國家而言，可以在總結(jié)發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過國家產(chǎn)業(yè)政策的干預，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化，促進經(jīng)濟增長。

(二)促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提高經(jīng)濟結(jié)構(gòu)效益

投入產(chǎn)出與生產(chǎn)要素的利用效率都與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)。合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能夠優(yōu)化資源配置和充分利用資源，可以在既定資源條件下增加產(chǎn)出，不僅可以保證宏觀經(jīng)濟效益提高，而且能為提高企業(yè)的微觀經(jīng)濟效益創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。產(chǎn)業(yè)政策有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)和配合，在朝陽產(chǎn)業(yè)、主導產(chǎn)業(yè)、夕陽產(chǎn)業(yè)之間形成合理的推進序列，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代，實現(xiàn)社會經(jīng)濟效益，促進經(jīng)濟增長。

(三)糾正市場失靈，提高市場效率

產(chǎn)業(yè)政策不僅具有糾正市場失靈的作用，而且能夠通過鼓勵有效競爭、反對壟斷、繼全市場秩序等政策，改善市場機制，提高市場經(jīng)濟效率。

(四)保護民族產(chǎn)業(yè)，促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

根據(jù)李斯特保護幼稚產(chǎn)業(yè)理論制定產(chǎn)業(yè)政策，可以促進幼稚產(chǎn)業(yè)成長壯大、新興產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。順應(yīng)WTO規(guī)則的、保護民族產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策可以優(yōu)化本國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更好地發(fā)揮本國比較優(yōu)勢和市場競爭優(yōu)勢，參與國際分工和國際市場競爭，分享經(jīng)濟全球化的利益。

(五)提高技術(shù)水平

產(chǎn)業(yè)政策可以推動企業(yè)技術(shù)進步，加速產(chǎn)業(yè)間技術(shù)轉(zhuǎn)移，引進、吸收、消化國際先進技術(shù)，促進各產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平不斷提高。

三、產(chǎn)業(yè)政策的實質(zhì)

從以上定義和作用出發(fā)，產(chǎn)業(yè)政策的實質(zhì)表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)制定產(chǎn)業(yè)政策的目標是為了維護經(jīng)濟社會的整體利益

一般來說，在產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施過程中，政府所代表的是整個社會的總體利益，而不是某個部門或某個群體的利益。產(chǎn)業(yè)政策的制定以實現(xiàn)全社會資源的最優(yōu)配置和維護經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標。

(二)產(chǎn)業(yè)政策是政府間接干預經(jīng)濟的手段

產(chǎn)業(yè)政策不是經(jīng)濟計劃，盡管在有些情況下產(chǎn)業(yè)政策也帶有強制性的約束力，但它不同于政府對經(jīng)濟的直接控制和直接參與。產(chǎn)業(yè)政策的實施，通常都要經(jīng)過個別利益主體根據(jù)其自身利益的最大化進行自我選擇而得以實現(xiàn)。政府并不能代替微觀經(jīng)濟主體進行決策，而是通過產(chǎn)業(yè)政策影響微觀經(jīng)濟主體的決策。

(三)產(chǎn)業(yè)政策是政府對經(jīng)濟發(fā)展過程的長期性、系統(tǒng)性干預

從長期目標來說，產(chǎn)業(yè)政策不同于短期的宏觀經(jīng)濟政策。宏觀經(jīng)濟政策通常以經(jīng)濟的穩(wěn)定運行為目標，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策則與經(jīng)濟振興、經(jīng)濟趕超等發(fā)展戰(zhàn)略相聯(lián)系，總是表現(xiàn)出前瞻、長期、優(yōu)化、整體協(xié)調(diào)的系統(tǒng)性特征。

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四、產(chǎn)業(yè)政策的類型

按照產(chǎn)業(yè)政策的目標及手段不同，世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策主要有三種不同類型。

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策并重

這種產(chǎn)業(yè)政策以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策為主要內(nèi)容，以提升企業(yè)競爭力為主要目標，以日本和韓國為代表。

它不同于其他國家把反壟斷作為政策核心，而是把實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、克服過度競爭、建立起“有效競爭”體制作為其組織政策的基本取向。

(二)以產(chǎn)業(yè)組織政策為主

這是一種以補救性政策為主要內(nèi)容，以形成產(chǎn)業(yè)自我調(diào)整機制為主要目標的產(chǎn)業(yè)政策。主要表現(xiàn)在為企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，如推行反托拉斯、支持中小企業(yè)政策等，以美國、德國為代表。

(三)以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策為主

這種產(chǎn)業(yè)政策以指令性計劃為主要內(nèi)容，以結(jié)構(gòu)變化為主要目標，其思路是運用國家力量，實行社會資源增量的優(yōu)化配置，促進重工業(yè)化。蘇聯(lián)、東歐等社會主義國家，過去都是實行這種類型的產(chǎn)業(yè)政策。

五、產(chǎn)業(yè)政策的制定

(一)制定產(chǎn)業(yè)政策的目的和依據(jù)

產(chǎn)業(yè)政策是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及政府和市場調(diào)節(jié)配置資源服務(wù)的。

制定產(chǎn)業(yè)政策的目的，是為了解決資源配置的均衡與效率問題。

在市場經(jīng)濟條件下，市場機制在資源配置過程中發(fā)揮著決定性作用，追求市場配置資源達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

實施產(chǎn)業(yè)政策，對彌補市場機制的缺陷，解決單純依靠市場機制無法解決的問題，保護幼稚產(chǎn)業(yè)，形成地區(qū)或國家特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，具有一定的作用。

制定產(chǎn)業(yè)政策的客觀依據(jù)，來自于經(jīng)濟發(fā)展的目標、客觀規(guī)律及存在的問題，來自于資源配置的合理方向及應(yīng)用效率，來自于具體產(chǎn)業(yè)某一發(fā)展階段的應(yīng)有態(tài)勢等。

(二)制定產(chǎn)業(yè)政策的原則

(1)把廣義產(chǎn)業(yè)政策同狹義產(chǎn)業(yè)政策區(qū)別開來

廣義的產(chǎn)業(yè)政策，是政府管理經(jīng)濟的普遍行為，雖然表現(xiàn)形式不同，但都是為了規(guī)范經(jīng)濟主體行為和產(chǎn)業(yè)市場競爭秩序，維護國家利益所必需的。而我們通常所說的產(chǎn)業(yè)政策主要是指狹義的產(chǎn)業(yè)政策。

(2)把發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用同產(chǎn)業(yè)政策的引導作用結(jié)合起來。

產(chǎn)業(yè)政策的重點應(yīng)當是對那些關(guān)系國民經(jīng)濟全局和國家戰(zhàn)略利益，但市場作用有限的少數(shù)產(chǎn)業(yè)實行的發(fā)展扶持和產(chǎn)業(yè)保護。這種扶持和保護也必須遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律，與市場調(diào)節(jié)的方向一致。

(3)制定產(chǎn)業(yè)政策必須有相應(yīng)的經(jīng)濟、法律和必要的行政手段相配套

產(chǎn)業(yè)政策目標要細化，有明確的針對性，政策措施要具體和有可操作性，同時又要與法律法規(guī)相適應(yīng)。

六、產(chǎn)業(yè)政策的實施條件和方法(兩手段四措施)

產(chǎn)業(yè)政策的有效實施需要完備的法制基礎(chǔ)和發(fā)達的市場條件，還需要有效的實施工具和手段。

(一)財稅手段

財稅手段主要包括發(fā)放補貼、制定特別償還制度、減免貿(mào)易關(guān)稅等幾個方面。實施這些政策措施可以加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)，補貼虧損企業(yè)，促進企業(yè)的設(shè)備投資，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

(二)金融手段

金融手段主要由政府管轄金融機構(gòu)向企業(yè)發(fā)放低息貸款，規(guī)定相對優(yōu)惠的商業(yè)貸款利率，以及對政策上需要支持的產(chǎn)業(yè)或民間企業(yè)進行投資。

(三)貿(mào)易保護措施

貿(mào)易保護措施主要包括對國內(nèi)尚未成熟的產(chǎn)業(yè)出于保護和扶持的目的，采取限制進口和鼓勵出口的措施。主要手段有保護關(guān)稅、進口限制、外資流人限制、技術(shù)引進限制等。

(四)法律措施

法律措施主要包括制定頒布法律。通過法律手段，促進市場結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，以影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(五)組織措施

多數(shù)國家都有專業(yè)組織機構(gòu)長期從事產(chǎn)業(yè)政策研究、制定和執(zhí)行。日本的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省內(nèi)設(shè)有通商政策局、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策局、產(chǎn)業(yè)技術(shù)環(huán)境局等負責制定和協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策。除日本以外，如英國的全國經(jīng)濟發(fā)展委員會、法國的工業(yè)戰(zhàn)略開發(fā)部際委員會、我國的發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院都是這樣的組織。

(六)信息服務(wù)措施

信息服務(wù)措施是指政府經(jīng)常向企業(yè)提供經(jīng)濟信息，定期發(fā)布有關(guān)的貿(mào)易資訊，為企業(yè)提供信息指導。

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