2019年咨詢工程師考試《政策與規(guī)劃》章節(jié)講義：第六章第二節(jié)

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第六章產業(yè)政策

第二節(jié) 產業(yè)政策的核心內容

一、技術政策

產業(yè)技術政策包括研究與開發(fā)扶持、發(fā)展高技術產業(yè)、技術引進等。

1.研究與開發(fā)扶持政策

由于研究和開發(fā)活動所具有的公共產品、投資金額巨大和風險高的特點，純粹依靠市場機制會產生私人投資不足的問題，需要政府提供政策支持。

一是重大的、基礎性的研究和開發(fā)可以直接由政府提供資金，甚至直接由政府組織進行研究和開發(fā);

二是對企業(yè)或民間組織進行的高新技術的研究開發(fā)給予鼓勵和優(yōu)惠;

三是為高新技術推廣、應用提供輔助政策，以加快高新技術的擴散和產業(yè)化。

2.發(fā)展高技術產業(yè)政策

當前，高技術產業(yè)已經成為各國促進經濟發(fā)展和提高國際競爭力的主要手段。世界各國從20世紀90年代中期，紛紛將產業(yè)技術政策的中心向發(fā)展高技術產業(yè)轉移，包括制定高技術產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，進行稅收、信貸和財政扶持，尤其是發(fā)展風險投資的融資和退出制度，如納斯達克股票交易市場的設立，為電子、信息、網絡等產業(yè)在20世紀90年代成為美國經濟增長的引擎發(fā)揮了決定性的作用。

3.技術引進政策

后起國家通過貿易或技術經濟合作的途徑，可以從其他國家獲得先進的技術，從而促進本國某些產業(yè)的技術升級或換代。

國際上通行的技術引進的手段或載體包括許可證貿易、合作研究、技術咨詢、合資經營等。

二、布局政策

產業(yè)布局政策是通過在不同的經濟發(fā)展時期確定不同的經濟發(fā)展目標，從而實現國家整體經濟的健康、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

對于經濟剛剛起步且地域廣闊的發(fā)展中國家來說，布局政策有利于

改善區(qū)域間經濟發(fā)展不均衡的狀況，

緩解由此產生的社會矛盾，

充分利用各個區(qū)域的經濟資源和比較優(yōu)勢，

促進整體經濟的可持續(xù)增長。

產業(yè)布局實質上是產業(yè)資源在空間上的配置，以及這種配置對經濟增長和社會福利的影響。

影響產業(yè)布局的基本因素(六因素)：

自然因素，即自然條件和自然資源;

運輸因素，即實現地區(qū)間聯系的交通因素;

人力資源因素，即人力資源的數量、質量和空間分布;

市場因素，即市場銷售場所、相對位置、規(guī)模和結構;

集聚因素，即產業(yè)集中和分散的空間分布狀況;

社會因素，即政治、文化和國際等因素。

產業(yè)布局政策可以從國家和地方兩個視角考察。

1.國家產業(yè)布局政策

國家產業(yè)布局政策是指國家針對各地區(qū)所制定并實施的產業(yè)政策。它是政府根據產業(yè)演變的總體趨勢，在兼顧公平和效率的前提下，對各地區(qū)的產業(yè)在全國經濟戰(zhàn)略中的地位、作用進行規(guī)劃，實現產業(yè)在各地區(qū)的合理分布及協(xié)調。制定和實施國家產業(yè)政策的主體是中央政府。

國家產業(yè)布局政策主要有：

一是確立不同地區(qū)的主導產業(yè)和產業(yè)發(fā)展序列;

二是劃分由中央政府和地方政府管理的產業(yè);

三是根據各地區(qū)資源條件和現有產業(yè)分布，合理規(guī)劃基礎產業(yè)的建設和布局;

四是協(xié)調區(qū)域經濟關系，減少地區(qū)之間的矛盾和摩擦。

2.地區(qū)產業(yè)政策

地區(qū)產業(yè)政策是指地方政府為了實現地區(qū)性經濟和社會目標，以地區(qū)產業(yè)為直接對象，通過對有關產業(yè)的保護、扶持、調整和完善，干預市場形成和市場機制，從而影響產業(yè)的布局和發(fā)展。制定和實施地區(qū)產業(yè)政策的主體是地方政府。

地區(qū)產業(yè)政策主要包括：

一是地區(qū)產業(yè)結構政策，包括地區(qū)主導產業(yè)選擇及政策、地區(qū)基礎產業(yè)與其他產業(yè)協(xié)調發(fā)展政策、地區(qū)保護幼稚產業(yè)政策和落后產業(yè)處理政策等;

二是地區(qū)產業(yè)組織政策，包括各產業(yè)的總體發(fā)展規(guī)模、企業(yè)規(guī)模等政策;

三是地區(qū)產業(yè)技術政策;

四是地區(qū)產業(yè)布局政策，確定各產業(yè)的地理分布政策、城市產業(yè)擴散政策、產業(yè)集聚和產業(yè)集群政策等。

三、結構政策

產業(yè)結構政策是政府推動產業(yè)結構轉換、促進產業(yè)結構優(yōu)化升級的政策。產業(yè)結構政策作為產業(yè)政策的重要組成部分，其產業(yè)結構政策基本目標主要包括兩個方面：

一是規(guī)劃產業(yè)發(fā)展順序，即根據本國具體情況和國際經濟發(fā)展、產業(yè)結構演進趨勢，選擇主導產業(yè)、振興支柱產業(yè)、保護幼稚產業(yè)、調整衰退產業(yè)，并從產業(yè)高度設計產業(yè)結構演進和產業(yè)發(fā)展的目標、途徑以及應該采取的政策措施;

二是促進產業(yè)結構的合理化，即在分析研究產業(yè)結構現狀的基礎上，發(fā)現結構不合理的問題，提出合理化方案并落實方案的具體政策措施。

1. 確定產業(yè)發(fā)展優(yōu)先序列

產業(yè)結構政策的核心內容是產業(yè)發(fā)展優(yōu)先序列選擇，即政府依照一定的基準，確定不同產業(yè)發(fā)展的順序，對優(yōu)先發(fā)展的產業(yè)給予各種支持，以促進經濟增長。

產業(yè)發(fā)展的順序一般以瓶頸產業(yè)為先，而后是主導產業(yè)和支柱產業(yè)。

瓶頸產業(yè)是供給嚴重小于需求，制約國民經濟發(fā)展的產業(yè)。

支柱產業(yè)是成長中的興旺發(fā)達、有舉足輕重地位的產業(yè)。

2 . 瓶頸產業(yè)的扶持政策

瓶頸產業(yè)是制約國民經濟發(fā)展的產業(yè)。這些產業(yè)通常投資數量大、投資周期長、投資見效慢，有的產業(yè)還具有準公共產品特性，單純依靠市場機制很難保證該類產業(yè)與其他產業(yè)協(xié)調發(fā)展。基礎產業(yè)是比較典型的瓶頸產業(yè)。

為保證基礎產業(yè)與其他產業(yè)同步發(fā)展，政府應該采取傾斜的產業(yè)政策，如在投資政策、技術引進和改造政策等方面對基礎產業(yè)進行扶持。

3 . 主導產業(yè)的培育政策

主導產業(yè)是指在一國或地區(qū)經濟發(fā)展中，發(fā)展速度快、在產業(yè)結構系統(tǒng)中起引導帶動作用，對國民經濟增長貢獻大的產業(yè)。

主導產業(yè)的培育政策包括兩方面：

一是在對外經濟貿易關系中，保護和培育本國的主導產業(yè)，控制外資進人主導產業(yè)的領域和范圍，限制與主導產業(yè)產品競爭的產品進口，鼓勵主導產業(yè)產品出口，如出口信貸、出口退稅等;

二是國內產業(yè)政策向主導產業(yè)傾斜，采取多種優(yōu)惠政策，如財政貼息、減免稅、加速折舊政策、金融低息貸款、政府擔保貸款、特別開發(fā)基金支持等。

4 . 幼稚產業(yè)的保護政策

幼稚產業(yè)是工業(yè)后發(fā)國家新建立起來、處于新生地位的競爭力不強的產業(yè)。幼稚產業(yè)保護政策的目的是通過發(fā)展民族工業(yè)，建立起本國的產業(yè)結構體系，為實現工業(yè)化和提高產業(yè)增長后勁奠定基礎，以利于更有效地參與今后的國際競爭。

幼稚產業(yè)保護政策采取的手段可以分為關稅保護政策和非關稅保護政策，

關稅政策手段由于經濟全球化的推動，運用得越來越少，關稅有逐漸降低的趨勢。

非關稅的保護政策措施由于其隱蔽性，則被更多地采用，包括進口限額、進口許可證、外匯管制、對國內生產商直接提供補貼等。

5.衰退產業(yè)的調整援助政策

衰退產業(yè)援助政策的目的是在產業(yè)結構調整的過程中，推動產業(yè)內競爭力嚴重不足的企業(yè)退出，并防止產業(yè)內出現過度競爭的情況，促進資源順利地從低效率部門向高效率部門轉移，從而提高資源利用效率，促進優(yōu)勢產業(yè)快速成長。

衰退產業(yè)援助政策的手段包括：

創(chuàng)造產業(yè)技術創(chuàng)新和結構升級的良好體制環(huán)境，加強產業(yè)技術創(chuàng)新能力，促進產業(yè)結構升級;

借助資本市場，推動企業(yè)并購重組，使資源從低效企業(yè)和衰退產業(yè)流向高效企業(yè)和新興產業(yè);

有計劃地調整產業(yè)區(qū)位布局，促進衰退產業(yè)的地理集中，發(fā)揮產業(yè)的聚集效益，帶動存量資源的優(yōu)化配置。

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四、組織政策

在現代市場經濟國家中，產業(yè)組織政策是在產業(yè)政策中具有核心地位，也就是針對經濟運行中可能出現的市場失靈，政府為了達到維護有效市場競爭的目的而制定和采用的調整市場結構、規(guī)范市場行為的產業(yè)政策。

按照政策目標導向，產業(yè)組織政策可分為兩類：

一類是鼓勵競爭和限制壟斷的政策。主要目標是促進產業(yè)組織的有效競爭和保護市場公平競爭環(huán)境，以獲得良好的市場績效。具體內容有反壟斷政策、反不正當競爭政策等。

另一類是發(fā)揮規(guī)模經濟和專業(yè)化分工等經濟功能的產業(yè)組織合理化政策。主要目標是限制過度競爭，具體有直接規(guī)制政策、企業(yè)兼并政策、中小企業(yè)政策等。

1.反壟斷政策

我國的《反壟斷法》自2008年8月1日起施行。其立法宗旨和指導思想，主要有以下幾個方面：

一是制定和實施與我國社會主義市場經濟相適應的競爭規(guī)則，完善宏觀調控，建成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系;

二是經營者可以通過公平競爭，自愿聯合，依法擴大經營規(guī)模，提高市場競爭力，但是有市場支配地位的競爭者不得濫用市場支配地位，排除、限制競爭;

三是對國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為，以及商品和服務的價格依法實行監(jiān)管和調控，維護消費者的利益，促進技術進步。

2.反不正當競爭政策

在市場經濟的法律體系中，“反壟斷法”與“反不正當競爭法”構成現代競爭法的內容。

不正當競爭行為可分為妨礙公平競爭的不正當競爭行為與妨礙市場機能的不正當競爭行為。前者包括虛假廣告、盜用商標和專利、侵害知識產權、生產假冒偽劣商品、商業(yè)賄賂、通謀投標等行為，后者包括一些壟斷行為。

目前我國已形成了以《反不正當競爭法》為核心，廣告法、價格法、商標法、專利法、消費者權益保護法、產品質量法、反傾銷法等部門法協(xié)調規(guī)制的反不正當競爭法律體系。

3.競爭性產業(yè)的政府規(guī)制

競爭性產業(yè)的政府規(guī)制，是指政府對競爭性產業(yè)內企業(yè)的市場行為提出具體規(guī)范要求，并有專門管理部門對其執(zhí)行情況進行跟蹤、監(jiān)督和獎懲，以維護正常市場秩序和效率的一種產業(yè)組織政策。

政府對企業(yè)競爭行為規(guī)制的主要目的是協(xié)調經濟活動中的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的平衡。

競爭性產業(yè)政府規(guī)制的主要內容包括進入規(guī)制、數量規(guī)制、質量規(guī)制、技術設備規(guī)制、價格規(guī)制等。

4.自然壟斷產業(yè)的政府規(guī)制

對于自然壟斷產業(yè)而言，通常的促進競爭政策是不適用的。因為大多數處于自然壟斷狀態(tài)的產業(yè)，由于其資源稀缺和規(guī)模經濟等原因，可被接受的競爭程度是有限的，因此政府有必要對自然壟斷行業(yè)進行干預，以防止過度競爭。典型的自然壟斷產業(yè)有電信、電力、自來水、燃氣供應等領域。

自然壟斷產業(yè)的規(guī)制政策中最核心的：

首先是進入規(guī)制，指通過對申請者資格的審批程序，嚴格控制在特定產業(yè)的經營許可，以限制過度競爭;

其次是價格規(guī)制，它是從資源有效配置和服務的公平供給出發(fā)，限制自然壟斷企業(yè)制定壟斷價格，協(xié)調企業(yè)及消費者各方利益;

此外，還有質量規(guī)制、技術設備規(guī)制、退出規(guī)制等。

5.企業(yè)兼并與合并政策

兼并與合并有利于：

推動資產存量的流動，使生產要素向優(yōu)勢企業(yè)集中，優(yōu)化組合，產生規(guī)模效益和專業(yè)化效益，從而提高產業(yè)組織化程度;

促進衰退產業(yè)的收縮和新興產業(yè)的壯大，從而達到優(yōu)化產業(yè)結構的目的。

當前，國家進一步加大國有企業(yè)兼并重組力度，

一是加快國有大型企業(yè)的調整和重組，推進強強聯合;

二是圍繞突出主業(yè)，積極推動國有企業(yè)非主業(yè)資產重組，實現主輔分離;

三是鼓勵非公有制經濟通過并購、控股和參股等多種形式，參與國有企業(yè)的改組改制改造，鼓勵發(fā)展混合所有制經濟。

6.中小企業(yè)政策

中小企業(yè)

能滿足多樣化的市場需求，彌補大企業(yè)在生產供給中的市場空缺;

大多集中于勞動密集型行業(yè)，可吸納大量社會勞動力;

機制靈活，在制度創(chuàng)新和技術創(chuàng)新等方面具有很多優(yōu)勢;

貢獻率不斷上升。

中小企業(yè)政策大致包括兩個方面的內容：

一是援助政策，即通過各種政策手段為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，包括實行稅收優(yōu)惠，強化金融扶持，建立和完善融資擔保、創(chuàng)業(yè)輔導、技術支持、管理咨詢、信息服務、市場開拓和人才培養(yǎng)等社會化服務體系等;

二是協(xié)調中小企業(yè)與大企業(yè)關系的政策，即鼓勵中小企業(yè)與大企業(yè)開展專業(yè)化協(xié)作生產等政策。

五、金融政策

在一國經濟發(fā)展進程中，金融政策發(fā)揮著重要的作用，金融政策對產業(yè)發(fā)展的效應尤為顯著。其中，對產業(yè)發(fā)展起主要作用的包括以下幾個方面：

1.高效穩(wěn)健的金融體系

儲蓄是資本積累的前提，穩(wěn)定的金融體系和政策有利于吸引本國和外國居民的儲蓄，有助于實現儲蓄向投資的順利轉化，為產業(yè)的發(fā)展提供資金資源。同時對產業(yè)貸款實行有差別的利率政策，可以達到扶持重點產業(yè)發(fā)展的目的。

2.設立政策性金融機構

市場機制的缺陷會導致對于有潛力的行業(yè)或企業(yè)缺乏成長初期的金融支持，而影響其長遠發(fā)展，一些對國民經濟有重要作用，但周期長、利潤低、見效慢的產業(yè)(主要是基礎設施、原材料和農業(yè)等)，也需要條件優(yōu)惠的金融支持。從經濟發(fā)展全局看，需要有一定財政背景支持、不以盈利為主要目的、扶助弱勢產盤和企業(yè)的政策性金融機構。

在某些特定領域，如國際貿易、大型工程和項目的國際承包，需要政策性金融機構支持已經成為國際慣例，甚至成為企業(yè)參與國際競爭、擁有國際競爭力的主要因素之一。

總體上說，政策性金融機構既要以援助弱勢產業(yè)為戰(zhàn)略目標，又要以發(fā)揮市場機制作用、強化造血功能為宗旨;雖然有政府財政支持的背景，一定程度上代表著國家產業(yè)政策的支持方向，但又要求還本甚至付息。因此，把握好政策性與市場規(guī)律之間的關系，協(xié)調好扶助與保本甚至盈利之間的矛盾，是政策性金融機構生存和發(fā)展的關鍵。

以成立國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農業(yè)開發(fā)銀行為標志，我國政策性金融機構建立和發(fā)展已經取得了階段性成果，政策性金融機構在經濟發(fā)展中的重要作用逐步顯現。

3.培育資本市場

資本市場在我國經濟發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用，已成為企業(yè)日益重要的融資平臺、資源配置與國有經濟戰(zhàn)略調整的平臺，在法律制度、交易規(guī)則、監(jiān)管體系等方面逐步建立向國際標準看齊的市場體系。

4.發(fā)展創(chuàng)業(yè)板市場

創(chuàng)業(yè)板的推出

有利于帶動和促進風險資本市場的發(fā)展，從而刺激風險資本以更大的規(guī)模進入到中小企業(yè)融資市場。

有助于優(yōu)化資本市場結構，多渠道提高直接融資比例，優(yōu)化資金的合理流向，推動大量二級市場資金流人到具有高成長性的中小企業(yè)中。

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