2019年咨詢工程師考試《政策與規(guī)劃》章節(jié)講義：第七章第二節(jié)

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第七章 社會政策與生態(tài)文明建設

第二節(jié) 社會政策的主要領域

一、社會發(fā)展政策

(一)醫(yī)療衛(wèi)生

國家介入醫(yī)療衛(wèi)生領域有三個方面的必要性：

一是保證公共衛(wèi)生服務的供應。

公共衛(wèi)生服務是一種特殊的公共物品，有助于增進社會成員的福祉。然而，單純靠市場機制很難使這種公共物品的供應達到最優(yōu)水平。尤其是在全球化時代，人口流動急劇增加，導致各種傳染病大面積傳播的可能性增大，因此需要由政府來建立有效的公共衛(wèi)生和疾病控制體系。

二是保證醫(yī)療服務的可及性，防止國民因病致貧。

商業(yè)化的醫(yī)療服務會推動醫(yī)療水平和醫(yī)療服務質量的提高，但同時也會導致醫(yī)療價格的上升。在缺乏公共資金投入的情況下，高昂的醫(yī)療費用會降低醫(yī)療服務的可及性，尤其是導致低收入階層難以獲得基本的醫(yī)療服務，從而導致因病致貧、因病返貧。

三是糾正醫(yī)療衛(wèi)生服務領域的市場失靈。

在公共衛(wèi)生領域，預防性衛(wèi)生事業(yè)要求所有社會成員都參加，并常常是一種集體行動，因而難以以一種商業(yè)化的方式進行。在醫(yī)療服務領域，醫(yī)療服務的供方和病患之間存在嚴重的信息不對稱，因此在一種“純市場”的條件下，病人的權利往往難以得到保障。通過政府干預可以規(guī)制這些市場的運作，有效降低醫(yī)療服務價格，提高醫(yī)療服務的可及性，從而提高民眾的福利水平。

醫(yī)療衛(wèi)生政策有三大目標：

第一，通過降低死亡率和發(fā)病率，提高國民的健康狀況;

第二，保護國民免于因健康問題帶來的經濟風險;

第三，滿足公民的健康需要。

(二)教育政策

各國政府教育政策都面臨著一些基本的問題：

接受教育在多大程度上是公民的基本權利，政府和社會應該如何保障公民的這種基本權利，國家、社會與家庭在教育活動中各自應該承擔什么樣的責任，教育服務應該在多大程度上是一種公共產品，在教育資源的配置中市場機制與福利機制應該有什么樣的關系等。

而這些問題的背后則是教育公平、教育活動的效率以及教育的經濟、政治和社會目標等基本的價值選擇。

教育政策作為一項社會政策，其實質是要通過政府的公共行動維護教育公平和促進教育事業(yè)發(fā)展，以滿足人們受教育的需要，尤其是中下層家庭受教育的需要，并以此提高全社會的人力資本，促進經濟與社會發(fā)展。

教育政策的內容包括：

國家在教育事業(yè)上的公共投入、建立公共教育服務體系，促進和規(guī)范各類教育機構的發(fā)展，通過各種制度保障人們的受教育權利，維護合理的教育結構，不斷提高全社會的教育水平。教育政策的根本目的是培養(yǎng)人、發(fā)展人和完善人。

當代社會中，教育政策是一個龐大的體系，從橫向看，教育政策由教育目標、教育對象和教育手段等要素構成。從縱向看，教育政策包括：一是某一單項教育政策，如我國的高校擴招政策、促進貧困地區(qū)基礎教育發(fā)展的政策、中小學“減負”政策等;二是某一教育領域政策的集合，如高等教育政策、職業(yè)教育政策;三是一個國家總體的教育政策的總和，它是有關教育發(fā)展總的原則性政策，反映了一定時期內國家對教育事業(yè)發(fā)展的總要求，規(guī)定了教育事業(yè)發(fā)展的方向與原則;四是關于教育政策制定和實施的基本理念和方法論。

(三)就業(yè)政策

各國政府普遍重視勞動就業(yè)問題，通過實施就業(yè)政策推動就業(yè)崗位的增加，合理分配就業(yè)崗位，并保障社會成員的基本就業(yè)權利。

改革開放以來，社會主義市場經濟快速發(fā)展，勞動力市場也逐步培育起來。然而，在這種轉型時期，我國勞動就業(yè)也出現了許多新問題：新增勞動力就業(yè)難問題、傳統(tǒng)產業(yè)職工下崗和失業(yè)問題、城市農民工問題等。

就業(yè)政策是指政府或其他組織為勞動者提供就業(yè)機會、合理分配就業(yè)機會、解決失業(yè)問題和保護勞動者權利而采取的各種行動的總和，其基本目標是滿足勞動者就業(yè)的需要，維護與就業(yè)有關的各種合法權益，并關系到社會經濟活動的穩(wěn)定有效運行。

一般來說，就業(yè)社會政策主要包括以下內容：

(1)促進就業(yè)機會增多的社會政策

許多國家都通過增加公共投資和私人投資，創(chuàng)造就業(yè)機會而實行積極的就業(yè)政策。

促進就業(yè)機會增長的方式有很多，包括：通過經濟政策可以促進就業(yè)機會的增加、政府通過興建公共工程而增加就業(yè)崗位、積極培育勞動力市場鼓勵失業(yè)人員自謀職業(yè)和積極創(chuàng)業(yè)、政府提供就業(yè)培訓和就業(yè)中介服務促進勞動力供求雙方的配對等。

(2)合理分配就業(yè)機會的政策

政府通過適當的公共行動為比較弱勢的個體和群體提供更多的幫助，以優(yōu)先解決他們的就業(yè)問題。例如政府通過公共工程、小額貸款項目以及扶貧開發(fā)項目來帶動失業(yè)者和低收入者就業(yè)機會的增多。

(3)增強勞動者利用就業(yè)機會能力的政策

世界各國普遍存在的一種現象是，很多勞動者雖有勞動能力，但他們卻不能夠利用就業(yè)機會獲得工作崗位，其中一個重要原因是他們缺乏利用就業(yè)機會的能力。原因：一是缺乏求職技巧;二是勞動能力低下。針對這種情況各國普遍重視職業(yè)培訓，并且制定了許多相應的法律法規(guī)來規(guī)范和指導職業(yè)培訓。

(4)對勞動者的就業(yè)保護政策

就業(yè)活動關系到勞動者的切身利益，而且是他們的一項基本權利。要維持勞動關系，保證社會經濟活動的正常運行，就必須對勞動者的權益進行保護。各國政府往往制定出相應的法律法規(guī)，使勞動權利更具神圣性、權威性，從而更好地保證勞動者的勞動權利。

就業(yè)保護方面的政策包括：

就業(yè)權利的保護

勞動獲得基本工資和基本福利的權利

在勞動場所基本的安全和健康等方面的保護。

就業(yè)保護政策的措施有：

簽訂勞動合同，為雇員繳納社會保險金，同時提高勞動者最低工資標準。

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(四)住房政策

僅靠市場機制難以完全解決城市住房問題。為此，各國普遍采用政府干預的方式來彌補市場機制在滿足住房需要方面的不足。住房政策是政府為解決居民住房問題而制定的政策。

從廣義上看，政府的住房政策涉及與住房有關的所有行動，包括：調節(jié)住房供給與住房價格、公共住房的建設與分配與住房有關的稅收、金融等方面的政策等。

從狹義上看，住房政策重點是政府為解決貧困者和中低收人家庭住房困難，保障他們基本的住房需要而制定的各種政策。

住房政策在滿足人們的住房需要、維持社會穩(wěn)定方面具有舉足輕重的作用。

第一，在所有的人類需要中，住房是最基本的需要之一。

第二，雖然市場在住房分配中起到關鍵性的作用，但住房依然屬于公共服務，因為如果沒有政府的社會政策介入，就難以滿足中低收人家庭的住房需要。

政府實施一定的住房政策除了滿足人們的住房需要以外，還可以緩解各種社會矛盾，防止形成“貧民窟”，并為增進人民的健康做出貢獻。

住房政策在內容上一是表現為住房財政政策，二是表現為住房金融政策。

住房財政政策是指政府對建房、購房或租房給予財政補貼。

住房財政政策有兩種形式：

第一，政府直接介入住房供給并相應投入財政補貼。

首先，政府自己直接建造大量低租公房供住房困難戶、低收入戶居住;

其次，政府向房地產企業(yè)提供財政補貼，同時對建成住房的出租做出限制，獲得公共資金補貼而建造的住房必須以“成本租金”出租給低收人家庭。

第二，政府向住房需要者提供財政補貼。

一是用來補貼購買自住住房者的免稅減稅，

二是用來補貼租房者的現金補貼。

住房金融政策的不同模式：

第一，在國家有效控制之下的私營機構為主體的綜合型模式。這種模式以美國為代表。

私營金融機構主要包括商業(yè)銀行、互助儲蓄銀行、儲蓄貸款協會、保險公司等。美國聯邦政府的住房金融管理機構對住房金融市場進行有效的調控。

第二，公私機構互為補充的混合型模式。該模式以日本為代表。

二戰(zhàn)后，日本政府設立了住房金融公庫、住房金融公司等專門的住房金融機構，與兼營住房金融業(yè)務的私人金融機構相結合，形成了獨特的混合型模式。

第三，政府全面直接控制的基金型模式。該模式以新加坡最為典型。

新加坡自1965年獨立以來推行中央公積金制度。購房的款項，包括首期付款和從銀行得到的貸款，都可以用公積金儲蓄償還。

第四，民間專營機構控制的互助型模式。該模式以英國最為典型。

建房社團是英國住房金融業(yè)務的主要經辦者，受政府特別保護。作為專營住房金融業(yè)務的民間互助機構，英國建房社團所辦理的住房金融業(yè)務占全國的80%以上。

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(五)福利政策

社會福利主要指直接面向社會成員，尤其是社會中具有特殊需求的個人、家庭或群體而提供的福利性服務，既有針對普通居民的服務，也有針對各類群體的專門化服務。

從服務方式上看：既有在社區(qū)中為居民提供的各種服務，也包括對某些特殊困難者的集中服務。

社會福利的第一個特征是其福利性：

政府或其他公共組織向社會成員提供的服務從本質上講是一種福利性的服務，

從服務提供方的目標上看，其提供社會服務是為了實現某種社會性的目標，

從其運行方式上看，它們一般都有一定的公共資金或優(yōu)惠政策的支持，因此可以免除或降低向服務對象的收費。

社會福利的第二個特征是指針對個人的社會服務，其目標是直接滿足個人或家庭對各種服務的需求，如為普通居民提供的便民服務以及養(yǎng)老服務、殘疾人服務、特殊兒童服務等。另外，在基層社區(qū)和企事業(yè)組織內部有一些公共服務設施，如各種便民利民的服務設施、文化娛樂設施等，直接為了滿足個人和家庭的需要，因此一般也將它們包括在福利性服務的領域。

社會福利的第三個特征在于它與社會救助是既相關又不同的服務

從實踐模式上看，社會福利服務與社會救助項目有一定的交叉，一些社會福利服務項目包含有社會救濟的因素。

例如，我國城市中對社會孤老、孤兒等特殊對象提供的社會福利服務，以及農村“五保戶”制度等都既屬于社會福利服務，又具有社會救助的特點。

當代各國的福利政策首先主要是基于商業(yè)化服務的不足而設立的。商業(yè)化服務建立在使用者付費的基礎上，它一般只對付費者提供服務，而那些無法付費的低收入人群難以獲得基本服務。因此，

僅有商業(yè)化服務是不夠的，原因：

首先，要保障社會成員獲得基本服務的權利和促進社會公平。

其次，在日常生活中有一些人們共同需要的服務項目也不宜通過使用者個人付費的商業(yè)化方式來提供，例如綠化、環(huán)境、治安等各種公共服務設施和服務活動。這些服務往往需要集中的投資，而且常常不宜按照人們每次的使用量來收費，因此也不太適合于采用商業(yè)化服務方式。

再次，在現實生活中有許多服務活動是為了解決社會問題，例如，心理輔導與行為矯治、調節(jié)家庭與鄰里關系等方面的服務，這些服務也不宜采用商業(yè)化的方式。

因此在現實生活中為了維持社會生活的有序和穩(wěn)定、保障所有社會成員滿足最基本的服務需求，需要政府和其他公共組織為社會成員提供福利性服務。

社會福利政策主要包括以下基本內容：

(1)滿足社會成員基本生活需求的服務體系

在當代，各國政府、企業(yè)和民間組織都在不同程度地為居民或員工提供一些日常生活方面的服務，以滿足人們的基本生活需求。

(2)滿足社會共同生活需要的服務體系

公共產品很難通過市場機制來實現最優(yōu)配置，因而應該通過公共行動的方式來提供。政府通過在市政建設、公共交通、治安、環(huán)境等方面的公共行動提供這一類服務。

(3)針對特殊困難者的社會福利服務體系

貧困者、老年人、殘疾人、孤殘兒童以及其他一些在生活中具有特殊困難和特殊需要的個人和家庭。需要政府或其他組織以福利性服務的方式給他們提供必要的生活服務，以解決他們的困難。

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二、社會保障政策

社會保障制度就是對沒有勞動能力和勞動機會的成員提供物質或服務，以保障其基本生活需要的制度。

社會保障的特點如下：

①社會保障的主體是國家或政府，同時也要動員全社會的力量;

②社會保障需要通過國家立法強制實施，是現代國家中的重要制度;

③社會保障的對象是全體社會成員;

④社會保障通過國民收入的分配和再分配來實施，目標是化解社會風險，保障公民的基本生活需求，目的是維護社會穩(wěn)定、促進社發(fā)展。

(一)社會保障的功能

社會保障作為現代社會中一個重要的制度安排，在維持經濟的正常運行、促進社會發(fā)展方面發(fā)揮著多方面的功能。

(1)保障基本需求的功能。

養(yǎng)老保險的出現保障了老年人的基本生活，工傷和失業(yè)保險為市場經濟中的廣大勞動者解除了后顧之憂，社會救助保障了弱勢群體和劣勢群體的基本生存權利，在慈幼安老、助殘幫困等方面提供各種社會服務，提高了弱勢群體的生活質量。

(2)維護社會穩(wěn)定的功能。

社會保障制度的建立有效地消除或緩解了現代社會中的各種風險，使大多數人能夠安居樂業(yè)，少數弱勢群體的基本生活也能得到保障，從而有效地維護了社會的穩(wěn)定和發(fā)展，被稱為社會的穩(wěn)定器或減震器。

(3)促進社會發(fā)展的功能。

社會保障促進社會發(fā)展的功能主要表現在如下幾個方面：

①促進經濟的發(fā)展。社會保障對經濟的促進作用一方面是通過解除勞動者對未來風險的后顧之憂而調動廣大勞動者的工作積極性，從而提高工作效率;另一方面還可能通過社會保障基金的運營直接促進資本市場的繁榮，推動金融產業(yè)及相關產業(yè)的發(fā)展。

②促進社會的協調發(fā)展。社會保障制度是整個社會制度體系中的一個子系統(tǒng)，發(fā)揮著社會安全網和穩(wěn)定器的作用，為社會成員的安全和福利提供制度支持，從而實現社會生活的良性循環(huán)，為其他社會子系統(tǒng)的健康運轉和協調發(fā)展也提供了保證。

③促進人的全面發(fā)展。社會保障促使遭受不幸事件的社會成員重新認識發(fā)展變化中的社會環(huán)境，適應社會生活的變化。

(4)調節(jié)利益關系的功能。

社會保障能夠有效地調節(jié)公平與效率之間的關系。

社會保障歷來被認為是實施社會公平的有效制度，社會保障的水平越高、規(guī)模越大，表明國家在維護公平方面的作用越大。但這并不意味著社會保障的水平越高越好，社會保障水平應維持在一個適當的限度。

社會保障還調節(jié)國民收入的分配和再分配，

主要表現在不同保障對象之間的橫向調節(jié)，年輕人和老年人之間的代際調節(jié)高收入和低收入階層之間的縱向調節(jié)。

社會保障還調節(jié)著國民經濟的發(fā)展，

社會保障基金的征集、運營和分配直接調節(jié)著國民的儲蓄和投資，社會保障支出的多少也調節(jié)著國民的有效需求和購買力。

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(二)社會保障的主要內容

1.老年社會保障

老年人經濟保障的主體是養(yǎng)老保險。表現為職工或雇員的退休制度。

養(yǎng)老保險有三個層次，即基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金(職業(yè)年金)和個人儲蓄養(yǎng)老保險。

2.失業(yè)社會保障

不同的失業(yè)保障模式：

一是強制性失業(yè)保險制度;

二是非強制性失業(yè)保險制度;

三是失業(yè)救助制度，即政府對低于一定收入標準的失業(yè)人員提供補助;

四是雙重失業(yè)保障制度，即既有強制性的失業(yè)保險制度，又有由政府提供資金的失業(yè)救助制度。

3.疾病和職業(yè)傷殘社會保障

疾病社會保障是社會成員遭遇疾或傷殘而需要診治時，由國家和社會依法向其提供醫(yī)療服務和物質幫助的保障制度。

疾病社會保障通常有三種模式：

一是國民健康服務。

由政府出資，并惠及所有國民，目前英國及北歐福利國家實行這種模式。

二是醫(yī)療社會保險模式。

費用由雇員、雇主和政府三方負擔。目前多數國家采取這種模式。

三是醫(yī)療救助，

由政府出資，為某些特殊困難者提供基本醫(yī)療費用。如美國為65歲以上老人和貧困線以下的群體辦理醫(yī)療社會保險。

職業(yè)傷殘社會保障，又稱工傷保障，是指國家和社會依法為在生產工作中遭受意外事故或職業(yè)病傷害的勞動者及其家屬提供醫(yī)療服務、生活保障和經補償的保障制度。

目前，工傷預防、工傷補償和職業(yè)康復是工傷保險中的三個重要環(huán)節(jié)。

4.反貧困社會保障

廣義上看，所有的社會保障政策都具有反貧困的意義。但其中養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面的社會保障政策主要是起預防貧困的作用。

而狹義的反貧困社會保障主要是指直接向貧困者提供物質、服務和幫助。其中包括直接的現金救助和為貧者提供的醫(yī)療、教育和住房等方面的特殊補貼。

從更廣泛的意義上看，政府為緩解貧困而實施的各項社會政策還包括促進貧困地區(qū)的經濟發(fā)展和醫(yī)療衛(wèi)生及教育事業(yè)的發(fā)展、促進貧困者的就業(yè)方面的社會政策行動。

5.針對特殊群體的專門社會保障

當代各國的社會保障體系除了向一般社會成員和勞動者提供基本生活保障以外，還針對各類群體的特殊需要提供一些專門的社會保障。其中包括對殘疾人的社會保障、對兒童的社會保障、對女性的社會保障以及優(yōu)撫安置保障等。

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(三)社會保障的基本形式

1.社會保險

社會保險是國家通過立法手段，要求勞動者和雇主共同投保，建立社會保險基金，在勞動者因年老、疾病、傷殘、失業(yè)等特殊事件而失去生活來源時，由國家和社會對其本人或家屬給予物質幫助的社會保障制度。

社會保險的項目主要有養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險等。

2.社會救助

社會救助是指國家和社會向弱勢群體無償提供救濟的一種基本生活保障制度，一般包括基本生活救助、受災人員救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等方面。在當代社會中，盡管許多國家社會保險都在整個社會保障體系中占據了主導地位，但社會救助仍發(fā)揮著基礎性作用。

現代社會救助具有如下特點：

第一，社會救助是國家和社會的一項義不容辭的責任。國家向公民提供的社會救助是一種職責，公民在需要時接受國家的救助是應當擁有的基本權利。

第二，社會救助不以受益者的貢獻為前提，而是以實際需要為基礎。公民生活陷入困境時，國家和社會有責任向他們提供最基本的生活保障。

第三，社會救助的目標是緩解貧困，目的是保障貧困人口的基本生活，因此社會救助的對象是有選擇的，只有那些收入或財產低于法定標準的人才能得到國家和社會相應的救助。

第四，社會救助不是臨時性的救急之舉，而是經常性、制度化的措施，目的不單純是維護社會的穩(wěn)定，更重要的是保障基本民生，緩解貧困，促進社會的協調發(fā)展。

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